Sentencia num. 182/1988, de 13 de octubre, del pleno del tribunal constitucional en el conflicto positivo de competencia número 402-84, promovido por la junta de Galicia, en Relacion con determinados preceptos del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, sobre Estructuras básicas de la salud.
| Marginal | BOE-T-1988-25637 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
EL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, COMPUESTO POR DON FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, PRESIDENTE; DOA GLORIA BEGUE CANTON, DON ANGEL LATORRE SEGURA, DON LUIS DIEZ PICAZO Y PONCE DE LEON, DON ANTONIO TRUYOL SERRA, DON FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, DON EUGENIO DIAZ EIMIL, DON MIGUEL RODRIGUEZ-PIERO Y BRAVO-FERRER, DON JESUS LEGUINA VILLA Y DON LUIS LOPEZ GUERRA, MAGISTRADOS, HA PRONUNCIADO
EN NOMBRE DEL REY
LA SIGUIENTE
SENTENCIA
EN EL CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA NUM. 402/1984, PROMOVIDO POR LA JUNTA DE GALICIA, FRENTE AL GOBIERNO DEL ESTADO, EN RELACION CON DETERMINADOS PRECEPTOS DEL REAL DECRETO 137/1984, DE 11 DE ENERO, SOBRE ESTRUCTURAS BASICAS DE LA SALUD. HA COMPARECIDO REPRESENTANDO Y DEFENDIENDO AL GOBIERNO DE LA NACION EL ABOGADO DEL ESTADO. Y HA SIDO PONENTE EL MAGISTRADO DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, QUIEN EXPRESA EL PARECER DEL TRIBUNAL.
I.
ANTECEDENTES
-
MEDIANTE ESCRITO REGISTRADO EN ESTE TRIBUNAL, CON FECHA 31 DE MAYO DE 1984, DON ANGEL FENOR DE LA MAZA Y CORNIDE-QUIROGA, EN REPRESENTACION Y DEFENSA DE LA JUNTA DE GALICIA, FORMULO CONFLICTO CONSTITUCIONAL POSITIVO DE COMPETENCIA CONTRA EL GOBIERNO DEL ESTADO CON OCASION DE LA ADOPCION POR ESTE DEL REAL DECRETO 137/1984, DE 11 DE ENERO, SOBRE ESTRUCTURAS BASICAS DE LA SALUD (
DE 1 DE FEBRERO), IMPUGNANDO ESPECIFICAMENTE LOS SIGUIENTES PRECEPTOS DE DICHO TEXTO REGLAMENTARIO: ARTS. 1 AL 5, AMBOS INCLUSIVE, 7, 8, 9 Y 10.2, DISPOSICIONES FINALES PRIMERA, SEGUNDA, CUARTA Y QUINTA, Y DISPOSICIONES TRANSITORIAS TERCERA, CUARTA, QUINTA Y SEXTA. EN LA FUNDAMENTACION JURIDICA EXPUESTA POR LA REPRESENTACION ACTORA COMIENZA SEALANDOSE QUE EL REAL DECRETO EN CONFLICTO SE PRESENTA, SEGUN SU EXPOSICION DE MOTIVOS, COMO UNA NORMA PUENTE O TRANSITORIA DE TAL FORMA QUE EN EL SE ENSAYAN, MEDIANTE NORMAS REGLAMENTARIAS, LAS DISPOSICIONES FUTURAS O ADOPTAR MEDIANTE UNA LEY SANITARIA. DE OTRA PARTE, Y DE ACUERDO CON LA MISMA EXPOSICION DE MOTIVOS, EL CONTENIDO DE ESTE REAL DECRETO VERSA SOBRE ASPECTOS
PARA HACER FRENTE A LOS PROBLEMAS QUE PUEDEN VENIR PLANTEADOS EN VIRTUD DE LA , PROBLEMAS SE INDICA EN DICHA EXPOSICION SUSCEPTIBLES DE SUPERACION SI . DE ACUERDO CON ELLO, LA PARTE DISPOSITIVA DEL REAL DECRETO OPERA UNA VERDADERA Y , CUYA ESENCIAL Y VALIDA INSPIRACION SE DICE POR LA REPRESENTACION ACTORA CONSISTE EN LA IDEA DE UNA SANIDAD INTEGRADA, A TRAVES DE LA UNIFICACION DE LAS ACTIVIDADES DE SANIDAD PREVENTIVA Y ASISTENCIAL. SURGEN, ASI, (ART. 1), (ART. 2), (ART. 3) Y (ART. 4), CUYA , , Y SE REGULAN EXHAUSTIVA Y MINUCIOSAMENTE, AL MARGEN Y SIN PREVIA AUDIENCIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE GALICIA, A PESAR DE LO QUE AL RESPECTO SE INDICA EN LA EXPOSICION DE MOTIVOS Y DE SU REFERENCIA A LO DISPUESTO EN LOS ARTS. 1 A 4 DE LA LEY DE PROCESO AUTONOMICO, EN DONDE SE CONTIENEN LOS ESQUEMAS DE COOPERACION INTEGRAMENTE IGNORADOS EN ESTE SUPUESTO ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. DE OTRA PARTE, LA EXPOSICION DE MOTIVOS CITA COMO NORMAS HABILITANTES PARA LA REORGANIZACION ASI EMPRENDIDA LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, DE 30 DE MAYO DE 1974. AHORA BIEN, NI LA A QUE SE REFIERE EL ART. 6 DE LA LEY DE 30 DE MAYO DE 1974 PUEDE REALIZARSE DESCONOCIENDO LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTONOMA EN LAS MATERIAS DE SANIDAD, SEGURIDAD SOCIAL Y ASISTENCIA SOCIAL (NUMS. 1. , 2. Y 4. DEL ART. 33 Y NUM. 23 DEL ART. 27 DE SU ESTATUTO DE AUTONOMIA) NI EL REAL DECRETO-LEY 36/1978 PUEDE, EN LA DESLEGALIZACION QUE DISPONE, AMPARAR LA ADOPCION POR EL GOBIERNO DE UNA NORMA COMO LA IMPUGNADA, QUE DESCONOCE LAS COMPETENCIAS PROPIAS DE LA COMUNIDAD AUTONOMA.
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LOS
AL REAL DECRETO QUE ADUCE LA REPRESENTACION ACTORA SON SINTETICAMENTE EXPUESTOS LOS SIGUIENTES: -
LA DISPOSICION FINAL TERCERA DEL REAL DECRETO-LEY 36/1978, DE 16 DE NOVIEMBRE, INVOCADA EN LA EXPOSICION DE MOTIVOS DEL REAL DECRETO EN CONFLICTO, HABRIA QUEDADO AFECTADA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVENIDA, PORQUE DICHA DISPOSICION NO SE AJUSTARIA A LOS DICTADOS CONSTITUCIONALES EN ORDEN A LA ADOPCION POR EL GOBIERNO DE DECRETOS-LEYES. EL REAL DECRETO-LEY 36/1978, EN EFECTO, INTRODUCE EN SU DISPOSICION FINAL TERCERA UNA DESLEGALIZACION
, QUE NO SE REFIERE A , SINO A Y QUE AFECTA, VULNERANDOLO, AL , CONCULCANDOSE, ASI, LA PROHIBICION ESTABLECIDA EN EL ART. 86.1 DE LA CONSTITUCION. SEGUN SE DECLARO EN LA STC 76/1983, NO CABEN LEYES INTERPUESTAS ENTRE LA CONSTITUCION Y LOS ESTATUTOS CUANDO NO EXISTA UNA EXPRESA PREVISION AL RESPECTO DE UNA U OTROS, DE TAL MODO QUE ES EVIDENTE QUE EL DECRETO-LEY EN CUESTION, PRECONSTITUCIONAL, NO PUEDE INTERFERIR EL ORDEN DE COMPETENCIAS, AJENO, POR SU PROPIA NATURALEZA, A . FINALMENTE, LOS MECANISMOS FORMALES OBSERVADOS EN LA PRODUCCION NORMATIVA DE ESTE DECRETO-LEY NO SE AJUSTAN A LAS PRESCRIPCIONES DEL ART. 86 DE LA CONSTITUCION. EN CUALQUIER CASO, Y ABSTRACCION HECHA DEL MECANISMO FORMAL PARA SU EMANACION, HA DE ESTIMARSE LA PERDIDA DE VIGENCIA DE LA DISPOSICION DESLEGALIZADORA DEL DECRETO-LEY AL EFECTO DE REGULAR SITUACIONES FUTURAS. POR LO DEMAS, LA ORGANIZACION DE LA SALUD PUBLICA UNICAMENTE PUEDE REGULARSE POR NORMA CON RANGO FORMAL DE LEY, AL MENOS EN SUS ASPECTOS BASICOS, EN VIRTUD DE LO DISPUESTO EN LOS ARTS. 43.2, 53.1, 53.3 Y 149.1.16 Y 17 DE LA CONSTITUCION.
-
EN SEGUNDO LUGAR, EL SUPUESTO DE HECHO HABILITANTE DEL REAL DECRETO-LEY 36/1978, DE 17 DE NOVIEMBRE, NO CONTEMPLA UN CASO DE EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD, DEBIENDO CITARSE AL RESPECTO LO DECLARADO EN EL FUNDAMENTO JURIDICO 6. DE LA STC 29/1982, EN ORDEN A COMO LAS MEDIDAS REQUERIDAS PARA HACER FRENTE A UNA SITUACION DE EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD HAN DE SER CONCRETAS Y DE EFICACIA INMEDIATA Y, POR TANTO, DADO SU CARACTER, NO PUEDEN ALTERAR LA ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO. EN EL PRESENTE CASO, LA DESLEGALIZACION QUE SE PRETENDE CONSAGRAR EN BLOQUE NO QUEDA EN ABSOLUTO ACREDITADA POR LA EXIGENCIA DE TENER QUE AFRONTAR UNA SITUACION DE EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD. POR LO DEMAS, EXISTE AQUI, INCLUSO, UN
PORQUE EL REAL DECRETO EN CONFLICTO, ASI BASADO EN AQUELLA DISPOSICION DESLEGALIZADORA, SE PRESENTA, A SU VEZ, COMO UNA NORMA TRANSITORIA O PROVISIONAL. -
COMO TERCERA CONSIDERACION, HA DE DECIDIRSE QUE LA ORGANIZACION SANITARIA ESTABLECIDA POR EL REAL DECRETO EN CONFLICTO SE FUNDAMENTA EN NORMAS PRECONSTITUCIONALES, PRETENDIENDO BUSCAR EN ESTAS (EN EL ART. 6 DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, DE 30 DE MAYO DE 1974) EL FUNDAMENTO PARA LA COORDINACION QUE DICE INTRODUCIR. SIN EMBARGO, LA COORDINACION DE CARACTER ADMINISTRATIVO QUE ENCOMENDO AL GOBIERNO AQUELLA DISPOSICION LEGAL NO LO FUE PARA LA
DE LAS DIVERSAS FUNCIONES Y SERVICIOS SANITARIOS (SEGURIDAD SOCIAL, PENSION ASISTENCIA, ETCETERA.) EN UN UNICO , PORQUE TAL EMPEO NO PUEDE CONSUMARSE EN VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE JERARQUIA Y DE (ART. 9 DE LA C.E.), LO QUE AQUI HABRIA OCURRIDO VULNERANDOSE EL ART. 6 DE LA CITADA LEY DE 30 DE MAYO DE 1974 Y LAS DE LA LEY DE BASES DE LA SANIDAD NACIONAL, DE 25 DE NOVIEMBRE DE 1944 AL EMPRENDER EL GOBIERNO UNA Y NO UNA SIMPLE DE AQUELLAS FUNCIONES Y SERVICIOS. ASI, EL REAL DECRETO 137/1984, ADOLECE DE VICIO DE NULIDAD POR INSUFICIENCIA DE RANGO, SIENDO LA REFORMA INTEGRAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNA TAREA A REALIZAR MEDIANTE NORMAS CON RANGO FORMAL DE LEY. DE OTRA PARTE, EL REPETIDO ART. 6 DE LA LEY GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL NO PUDO CONTEMPLAR, OBVIAMENTE, LAS ACTUALES COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, COMO SON, EN EL CASO DE GALICIA, LAS RELATIVAS A LA SANIDAD INTERIOR (PARA EL DESARROLLO LEGISLATIVO Y EJECUCION DE LA LEGISLACION BASICA ESTATAL Y DEBIENDO TENERSE EN CUENTA AL RESPECTO LA Y LAS TRASPASADAS A LA COMUNIDAD AUTONOMA EN VIRTUD DEL REAL DECRETO 1634/1980, DE 31 DE JULIO), SEGURIDAD SOCIAL (DESARROLLO LEGISLATIVO Y EJECUCION DE LA LEGISLACION BASICA DEL ESTADO, ASI COMO GESTION DE SU REGIMEN ECONOMICO Y ORGANIZACION Y ADMINISTRACION DE SUS SERVICIOS) Y ASISTENCIA SOCIAL Y, EN GENERAL, SERVICIOS SOCIALES, OBJETO DE UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA AUTONOMICA, DE ACUERDO CON EL ART. 27.23 DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA (CONVIENE RECORDAR AL RESPECTO QUE, EN ESTA MATERIA, EL REAL DECRETO DE TRANSFERENCIAS (2411/1982, DE 24 DE JUNIO, TRASPASO A LA COMUNIDAD AUTONOMA LOS SERVICIOS CORRESPONDIENTES A CENTROS DE ESTABLECIMIENTOS DEPENDIENTE DEL ORGANISMO AUTONOMO INSTITUTO NACIONAL DE ASISTENCIA SOCIAL Y DE SUS DELEGACIONES PROVINCIALES, ASI COMO LOS CENTROS SOCIALES Y ASISTENCIALES ANTES DEPENDIENTES DE LA DIRECCION GENERAL DE ACCION SOCIAL). PUES BIEN, TODAS ESTAS COMPETENCIAS Y FUNCIONES AUTONOMICAS NO PUEDEN SER OBJETO DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE COORDINACION DEL ART. 6 DE LA LEY DE 30 DE MAYO DE 1974, SINO DE
(ART. 149.1.16 DE LA CONSTITUCION), Y, SIN EMBARGO, EL REAL DECRETO EN CONFLICTO NO CONTIENE ESQUEMAS COORDINADORES EN ESTE ULTIMO SENTIDO, SINO UNA ORGANIZACION DE FUNCIONES Y SERVICIOS QUE INVADE AQUELLAS COMPETENCIAS AUTONOMICAS COMPARTIDAS. -
LA REGULACION QUE CONTIENE EL REAL DECRETO 137/1984 SE AADE ES NULA POR INSUFICIENCIA DE RANGO Y CARECE DE CARACTER
. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA QUE SE PROPONE EN EL CON CARACTER GENERAL, O AL MENOS COMO ...O , NO PUEDE DEDUCIRSE DE LAS NORMAS PRECONSTITUCIONALES, DE TAL FORMA QUE NO EXISTE UNA NORMA CON RANGO DE LEY QUE DEFINA COMO LA CONSECUCION DE UNA SANIDAD INTEGRAL, DEBIENDO TENERSE EN CUENTA AL EFECTO LO QUE SE DECLARO EN LA SENTENCIA DE ESTE TRIBUNAL DE 20 DE MAYO DE 1983, EN ORDEN A QUE LA DEFINICION DE LAS BASES DE UNA MATERIA, EN TERMINOS GENERALES, HA DE HACERSE POR LEY. HA DE DESTACARSE, ASIMISMO, QUE EN VIRTUD DE LO DISPUESTO EN EL ART. 10.2 DEL REAL DECRETO EN CONFLICTO, LA ORGANIZACION INNOVADORA QUE SE ESTABLECE NO SE PROPONE CON CARACTER GENERAL NI UNIFORME, PUESTO QUE NO OBLIGA A LAS COMUNIDADES AUTONOMAS A LAS QUE SE HAYA TRANSFERIDO EL INSALUD. AL RESPECTO, HA DE TENERSE PRESENTE, SIN EMBARGO, QUE, COMO SE DIJO EN LA STC 32/1983, EL DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LAS BASES SOLO SE JUSTIFICA PARA QUE ESTAS, PREVIAMENTE DEFINIDAS POR LEY, LOGREN EFICACIA O
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