Pleno. Sentencia 96/1996, de 30 de mayo de 1996. Recursos de inconstitucionalidad 1.710/1988 y 1.726/1988 y Conflicto positivo de competencia 200/1989 (acumulados). Promovidos por ek Gobierno Vasco y por la Generalidad de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, los primeros, y por el Gobierno Vasco, el segundo, en relación con el Real Decreto 1144/1988,de 30 de septiembre sobre la creación de Bancos Privados e Instalación en España de Entidades de Crédito Extranjeras.

Marginal:BOE-T-1996-14274
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.710/1988 y 1.726/1988, acumulados, interpuestos, respectivamente, por el Gobierno Vasco y por la Generalidad de Cataluña, contra determinados preceptos de la Ley 26/1988, de 28 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y en el conflicto positivo de competencia núm. 200/1989, acumulado a los anteriores y promovido por el Gobierno Vasco en relación con el Real Decreto 1144/1988, de 30 de septiembre, sobre creación de Bancos privados e instalación en España de Entidades de Crédito extranjeras. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Presidente, don Álvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito presentado en este Tribunal el día 28 de octubre de 1988, el Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco, don Ion Gurutz Echave y Aranzabal, en nombre y representación del Gobierno Vasco, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 42, 43 y 48 y disposiciones adicionales segunda, tercera, sexta, séptima, décima, duodécima y decimotercera de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

      En el escrito de formalización del recurso se exponen las alegaciones que, en lo sustancial, se resumen a continuación:

      1. Comienza el Abogado del Gobierno Vasco refiriéndose al reparto competencial efectuado por el bloque de la constitucionalidad entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación al sector crediticio, entendiendo por tal el integrado por las empresas y entidades definidas en el art. 1 del Real Decreto Legislativo 1.298/1986, de 28 de junio, según la redacción que del mismo efectúa el apartado 3.º del art. 39 de la propia Ley 26/1988, señalando, a la luz de lo dispuesto en los arts. 149.1.11, 13 y 18 C.E. y 10.25 y 26 y 11.2 a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco (en adelante, E.A.P.V.), que los títulos competenciales sobre «ordenación del crédito, banca y seguros» y sobre «Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito» poseen el mismo ámbito de aplicación, al referirse tanto a la estructura, organización interna y funciones de los intermediarios financieros, como a su actividad, pero difieren en su alcance y en la intensidad de la competencia estatutaria del País Vasco. Así, mientras que la competencia estatutaria sobre Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito se califica de «exclusiva», la general sobre «ordenación del crédito, banca y seguros» lo es como «desarrollo legislativo y ejecución», razón por la cual, las bases estatales referentes a Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito deberán permitir a la Comunidad Autónoma un mayor grado de ejercicio competencial sobre este tipo de intermediarios financieros que sobre los restantes, respecto de los cuales las bases estatales podrán ser limitativas de la competencia autonómica, aunque el Estado no podrá reducir esa competencia a aspectos meramente accesorios o incluso, como sucede en la Ley que se impugna, eliminar toda intervención de la C.A.

      2. El art. 42 de la Ley que se impugna se refiere únicamente a las competencias autonómicas sobre Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito, lo que supone una limitación desacorde con la distribución competencial (arts. 10.26 y 11.2 a) del E.A.P.V.), además de una reducción no congruente con el reconocimiento efectuado en el apartado 5.º del art. 1, al considerar la posibilidad de que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia dicten normas sobre ordenación y disciplina de las Entidades de Crédito en general, así como con la salvedad contenida en el apartado 5.º del art. 43, ambos de la misma Ley 26/1988.

        Por ello, la Comunidad Autónoma del País Vasco debe poder ejercer las competencias contempladas en el art. 42 respecto de todas las Entidades de Crédito y demás intermediarios financieros, máxime si se repara que tales competencias son fundamentalmente sancionadoras, es decir, ejecutivas.

        Este espíritu reduccionista de las competencias autonómicas se afirma aún más, si cabe, al poner en relación los arts. 18 y 42, pues a tenor del primero, la competencia para la instrucción de los expedientes sancionadores y para la imposición de las sanciones correspondientes se atribuye a órganos de la Administración Central del Estado «sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 42 de esta Ley», y como en el art. 42 se considera que la competencia sancionadora de las Comunidades Autónomas únicamente alcanza a las Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito, es clara la voluntad de eliminar el ejercicio de esta potestad sobre el resto de las Entidades de Crédito.

        En consecuencia, se entienden inconstitucionales las referencias contenidas en el art. 42 de la Ley 26/1988, en el sentido de que las Comunidades Autónomas únicamente tienen competencia respecto de las Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito.

      3. En relación al apartado 1.º del art. 42 se señala que el régimen sancionador no constituye una materia autónoma sino incardinada plenamente en las normas de ordenación y disciplina de las Entidades de Crédito, de manera que en el ámbito sancionador, la Comunidad Autónoma del País Vasco podrá ejercer no solamente competencias de ejecución sino de desarrollo normativo, separándose incluso de la normativa básica del Estado, siempre que las normas autonómicas no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio.

      4. Dado que la potestad sancionadora se enmarca entre las funciones de mera ejecución, su ejercicio -a salvo de las referentes al sistema normativo, que es materia de exclusiva competencia estatal- corresponde estatutariamente a la Comunidad Autónoma del País Vasco, excepto en aquellos tasados supuestos en que la ejecución por el Estado deba ser considerada como base de la ordenación del crédito o de la planificación general. Tal es el caso, ciertamente, de la declaración contenida en el último inciso del apartado 2.ºdel art. 42, que dota, desde un punto de vista finalista, de la adecuada cobertura a la reserva declarada en favor del Banco de España y órganos de la Administración Central del Estado.

        No obstante, ha de discreparse de dicha previsión por cuanto en su actual redacción no se determina norma básica alguna («... en la medida en que...», se dice), lo que es incompatible, por definición, con el concepto de base. Además, se traslada la determinación de la base a los propios órganos llamados a ejecutarla, lo que ocurrirá cuando éstos entiendan que, de facto, determinada infracción cometida por una Entidad de Crédito afecta de tal manera al «adecuado funcionamiento del sistema monetario o crediticio nacional» que sea aconsejable «el ejercicio uniforme» de la potestad sancionadora.

        En suma, nos hallamos ante una «norma básica» que no concreta que sea básico, pues se limita a hacer una afirmación de principio en vez de realizar lo que constituye su finalidad: la determinación de las normas básicas que permitan delimitar el campo de juego en el que deban desenvolverse las competencias autonómicas. Con ello se atenta gravemente a los principios de seguridad jurídica y fidelidad del Estado al sistema diseñado por la C.E.

        Por lo demás, el precepto se opone frontalmente a la reiteradísima doctrina que exige que las bases se contengan en normas, ya que en el precepto la base no la constituye él mismo, sino la decisión que al respecto adopte, en cualquier momento y sin sujeción a criterio legal alguno, el Banco de España de otros órganos de la Administración Central del Estado. Este proceder se reitera en el segundo inciso del apartado 4.º del mismo art. 42 («... en el caso de que no aprecie la concurrencia de la relación con el adecuado funcionamiento del sistema monetario o crediticio nacional...»), de manera que ambos preceptos no solamente resultan inconstitucionales por no determinar lo que es o no básico, sino por vulnerar los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos (art. 9.3 y 103 C.E.), al atribuir a un órgano administrativo la facultad de determinar libremente, según su criterio la aplicación a un supuesto concreto de uno u otro ordenamiento jurídico, el estatal o el autonómico.

      5. En cuanto al apartado 3.º del art. 42, hay que tener en cuenta que las infracciones a las que se refiere no suponen sino un incumplimiento de las pertinentes normas de ordenación y disciplina en la materia, enmarcándose la correspondiente potestad sancionatoria entre las funciones de ejecución que, como regla, corresponden a la Comunidad Autónoma.

        Pues bien, en el precepto que se impugna, la extensión de la potestad sancionadora a los órganos centrales del Estado respecto de las infracciones mencionadas no tiende a garantizar en modo alguno el adecuado funcionamiento del sistema monetario o crediticio, ni la solvencia de las Entidades de Crédito, sino que pretende instaurar un sistema de autotutela que no tiene base constitucional alguna y que resulta contrario al reparto competencial en la materia.

      6. La exigencia del informe previo del Banco de España que se prevé en el apartado 6.º del mismo art. 42 supone el reconocimiento de una actividad de ejecución a desarrollar por un órgano estatal en el seno de una actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma. Dicha intervención estatal únicamente puede justificarse en la...

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