Pleno. Sentencia 57/2015, de 18 de marzo de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 7826-2004. Interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado en relación con la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente; autonomía local: nulidad de los preceptos legales que imponen la dirección de los crecimientos urbanísticos, permiten al Gobierno autonómico prescindir enteramente de la clasificación urbanística del suelo en el diseño y ejecución de sus políticas sectoriales con incidencia territorial, y hacen depender el ejercicio de la potestad sancionadora municipal de la adaptación del planeamiento a la Ley; interpretación conforme del precepto legal que atribuye fuerza vinculante a los informes emitidos por un órgano autonómico.
| Marginal | BOE-A-2015-4512 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7826-2004, interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado en relación con la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cantabria. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 28 de diciembre de 2004, doña María Rosa Vindel López, en representación de más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado, interpuso recurso de inconstitucionalidad respecto de la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del plan de ordenación del litoral y, subsidiariamente, frente a los arts. 1 a 26, 27.1, 28 a 74, disposiciones adicionales primera a tercera, disposiciones transitorias primera a séptima, apartado segundo de la disposición transitoria octava, disposiciones transitorias décima a duodécima, apartado segundo de la disposición derogatoria única, disposiciones finales primera a tercera y anexos I y III. Previa invocación de los arts. 9.3 (principios de legalidad, jerarquía normativa e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), 103.1 (sometimiento pleno de la Administración a la ley), 137 y 140 (autonomía municipal), 149.1.1 (competencia exclusiva del Estado para el establecimiento de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales), 149.1.18 (competencia estatal sobre bases de régimen jurídico de las Administraciones locales) y 149.1.23 (competencia estatal sobre legislación básica ambiental) de la Constitución y tras una referencia los antecedentes de la Ley autonómica impugnada y del plan de ordenación del litoral que con la misma se aprueba, la demanda pasa a exponer los motivos del presente recurso de inconstitucionalidad.
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El primero de dichos motivos se dirige contra la totalidad del texto legislativo, al que se achaca vulneración de la legislación básica ambiental en materia de protección ambiental y, a su través, del art. 149.1.23 CE. Al respecto, apuntan los Senadores recurrentes que la legislación básica exige el sometimiento del plan del literal a la correspondiente evaluación de impacto ambiental porque supone una transformación del uso del suelo que afecta a una superficie de más de cien hectáreas. En defensa de su tesis, los actores invocan lo dispuesto en el art. 1.1 y grupo 9 del anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental y la disposición adicional segunda de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de espacios naturales protegidos y de la flora y fauna silvestre.
Los Senadores recurrentes mencionan hasta cinco actuaciones integrales estratégicas productivas previstas en la Ley autonómica impugnada que supondrían, cada una de ellas, una transformación del uso del suelo superior a las 100 hectáreas, extensión a partir de la cual la legislación básica estatal establece la necesaria evaluación de impacto ambiental. Sostienen, además, con fundamento en la jurisprudencia que al respecto ha ido elaborando la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que es el propio plan de ordenación del litoral el que «hace posible el cambio del uso del suelo» y es, por tanto, con ocasión de su aprobación cuando debiera haberse efectuado la pertinente evaluación de impacto pues «es el plan de ordenación del litoral el instrumento que cambia el uso del suelo» y el que modifica drásticamente su régimen jurídico. Rechazan, por el contrario, que pueda posponerse ese estudio a un momento posterior, la aprobación de los proyectos singulares de interés regional, que califican como «actuaciones de ejecución» del plan de ordenación del litoral. Añaden los Senadores recurrentes que «toda intervención en el medio natural o el paisaje que dé lugar a una de las actuaciones previstas en los anexos de la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio, como ocurre con el Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria, que supone una transformación de uso del suelo de más de 100 hectáreas, debe ser sometida a Evaluación de Impacto Ambiental».
Para los Senadores recurrentes, la necesidad de someter el plan de ordenación del litoral a evaluación de impacto ambiental se ve reforzada tras la aprobación de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Defienden que se cumplen todos los requisitos establecidos al efecto en el art. 3.2 de la Directiva pues el plan en cuestión versa sobre la ordenación del territorio y la utilización del suelo y establece el marco para la autorización futura de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Añaden que la Directiva 2001/42/CE fue incorporada al Derecho de la propia Comunidad Autónoma de Cantabria mediante la aprobación de la Ley 5/2002, de 24 de julio, de medidas cautelares urbanísticas en el ámbito del litoral, de sometimiento de los instrumentos de planificación territorial y urbanística a evaluación ambiental y de régimen urbanístico de los cementerios. Para los actores, lo dispuesto en esta Ley resulta aplicable al plan de ordenación del litoral, que debiera haberse sometido a evaluación de impacto ambiental. En apoyo de esta tesis citan, asimismo, el Decreto del Gobierno de Cantabria 50/1991, de 29 de abril, que estableció la obligación de realizar estimación de impacto ambiental, entre otros, de los planes de ordenación del territorio y la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en cuya disposición adicional cuarta se equipara el plan de ordenación litoral con un plan regional de ordenación territorial, sujeto a evaluación ambiental.
Para los actores, «al no haberse llevado a cabo la obligada evaluación de impacto ambiental no se ha cumplido una garantía esencial que para la protección del medio ambiente impone la legislación básica estatal, y no se han podido evaluar las consecuencias medioambientales derivadas de las importantísimas transformaciones relativas al uso del suelo». Aseveración que luego desarrollan con referencias específicas al régimen jurídico de la evaluación ambiental establecido en el Real Decreto Legislativo 1302/1986. En el caso de las áreas estratégicas productivas, la desatención de la legislación básica ambiental se vería agravada por «el elevado grado de arbitrariedad y la falta de estudios medioambientales en lo que se refiere a la elección» de dichas áreas. Este reproche se fundamenta, según explican los propios Senadores recurrentes, en que en las memorias de información y de ordenación que acompañan al plan de ordenación del litoral no figuran las razones para la ubicación de estos concretos espacios, inmensas reservas de suelo industrial, ni se tienen en cuenta las consecuencias ambientales de las transformaciones anunciadas. Llaman la atención sobre el hecho de que los objetivos generales de cuatro de las cinco actuaciones integrales estratégicas productivas coincidan íntegramente en su literalidad.
Sostienen los Senadores recurrentes que la dimensión de los suelos afectados por estas actuaciones integrales estratégicas productivas es tal –suman más de cinco millones de metros cuadrados– que su implantación hubiera requerido un estudio mucho más serio que el existente. Para acreditar este extremo, reproducen diversos pasajes de las memorias de información y de ordenación del plan, que fueron objeto de aprobación provisional, de las que se aporta copia, y examinan en especial el área Piélagos-Villaescusa, en cuya declaración detectan algunas inconsistencias.
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También se reprocha a la totalidad de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2004 la infracción de los arts. 137 y 140 y 149.1.1 y 18 CE. Este reproche se desarrolla en cuatro epígrafes.
En el primero de esos epígrafes los recurrentes hacen una serie de consideraciones en torno a la autonomía local, poniendo de relieve el «lugar especialmente importante» que ocupa la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL) pues se trata de una norma «dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la CE por el Estado, pero que por sus contenidos definidores de la garantía institucional de la Autonomía Local ocupa un lugar especial en el ordenamiento jurídico definiendo el alcance de esa garantía institucional de la Autonomía Local». Dedican particular atención a los pronunciamientos de este Tribunal acerca de la función que desempeña la mencionada Ley de bases de régimen local en nuestro ordenamiento jurídico y recuerdan, asimismo, la doctrina constitucional acerca del concepto y contenido de la autonomía local y su similitud con los términos de la Carta europea de la autonomía local.
Tras ello, recuerdan que, conforme al art. 25.2 LBRL, el municipio ejercerá en todo caso competencias en materia de ordenación urbanística [letra d)] y protección ambiental [letra f)]. De acuerdo con lo establecido en el art. 2.2 y 25.3 LBRL, la autonomía garantizada a los municipios no se traduce propiamente en un...
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