Pleno. Sentencia 16/2021, de 28 de enero de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2577-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso respecto de los Decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda, y 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y el acuerdo del Parlamento Cataluña de convalidación del Decreto-ley 1/2020. Límites de los decretos-leyes: nulidad parcial de los preceptos que tipifican como supuesto de incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda su desocupación permanente y establecen medidas coactivas para su cumplimiento (STC 93/2015).
| Marginal | BOE-A-2021-2835 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2021:16
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón; y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2577-2020, interpuesto por ochenta y seis diputados del Grupo Parlamentario Popular contra el Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda (en su conjunto y subsidiariamente contra sus artículos 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 4.2, 4.6, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 6.2, 6.3, 6.4, 6.6, 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 13.2 y disposición transitoria primera, contra el artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 1/2020, de 21 de enero, por el que se modifica el anterior, y contra el acuerdo del Parlamento de Cataluña de 4 de marzo de 2020 de validación de este último Decreto-ley 1/2020. Han formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el magistrado don Ricardo Enríquez Sancho.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general del Tribunal el día 19 de junio de 2020, el procurador de los tribunales don Manuel Sánchez Puelles, actuando en nombre y representación de ochenta y seis diputados del grupo parlamentario popular del Congreso, y don Jaime Eduardo de Olano Vela, diputado del grupo parlamentario popular del Congreso, abogado en ejercicio y actuando como «comisionado» de sus compañeros de conformidad con el art. 82 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra los dos decretos-leyes del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y contra el acuerdo del Parlamento de Cataluña que se citan en el encabezamiento.
Los motivos del recurso son, sucintamente enunciados, los siguientes:
a) El acuerdo de validación del Decreto-ley 1/2020 aprobado por el Parlamento de Cataluña, que tiene «fuerza» o «valor de ley» y es por tanto objeto idóneo de recurso de inconstitucionalidad de acuerdo con la doctrina del ATC 7/2012 y la STC 83/2016 (caso de los controladores aéreos) y las SSTC 89/2019 y 90/2019 (caso del art. 155 CE), vulnera los arts. 86.2 CE y 64.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) al haberse aprobado una vez vencido el plazo de treinta días hábiles desde la promulgación del Decreto-ley 1/2020, que por tanto había quedado derogado en la fecha de su aparente convalidación.
b) El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque no existe el presupuesto habilitante que exigen para su aprobación tanto el artículo 86.1 de la Constitución como el artículo 64.1 EAC. La exposición de motivos no contiene una presentación explícita y razonada de los motivos que hacen necesaria la aprobación del Decreto-ley; la justificación es genérica y rituaria, alude a una situación estructural, no coyuntural, y no está basada en ningún dato objetivo o estadística contrastable. Aporta, a estos efectos, un informe que persigue acreditar desde un punto de vista técnico y económico las erróneas afirmaciones de la exposición de motivos contrastando sus datos con los de Eurostat que arrojan una situación de la vivienda en España no solo mejor que la media sino mejor incluso que las otras tres grandes potencias económicas de la Unión Europea (Italia, Francia y Alemania).
Tampoco existe la necesaria conexión de sentido entre las normas aprobadas y la situación de extraordinaria y urgente necesidad previamente definida. La normativa anterior en materia de vivienda era profusa y no había, por tanto, ninguna «insuficiencia legal» que paliar, como parece desprenderse de la exposición de motivos. En particular, la definición de «vivienda vacía» del art. 2.1, modificada por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, adquirirá plena eficacia cuando hayan transcurrido dos años desde la aprobación del Decreto-ley. Además, el Decreto-ley no justifica cuáles son los obstáculos para la tramitación de esta modificación legislativa por el procedimiento legislativo parlamentario, teniendo en cuenta que el Parlamento catalán es unicameral y que algunas leyes –que cita– se han aprobado en el Parlamento de Cataluña en pocos meses, incluso en un mes y medio (caso de la Ley 9/2019, de modificación de la ley del cambio climático). Es más, algunas de las leyes modificadas por el Decreto-ley fueron aprobadas en menos de dos y tres meses. Finalmente, el decreto-ley recurrido tiene «básicamente el mismo contenido» que el Decreto-ley 5/2019, del que ha conservado incluso su denominación, pero que no se sometió a debate para su convalidación o derogación. La aprobación de este segundo Decreto-ley 17/2019, «prácticamente equivalente» al anterior fue una manera de eludir la tramitación de este como proyecto de ley y el debate parlamentario habitual.
c) El Decreto-ley 17/2019 es inconstitucional y nulo en su conjunto porque regula materias vedadas a los decretos-leyes, en concreto «afecta» al derecho de propiedad en un sentido proscrito por los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC. Particularmente se produce esta afectación inconstitucional en dos grupos de preceptos: los que regulan el incumplimiento de la función social de la propiedad y sus consecuencias (arts. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12 y 5.5) y los que regulan los contratos forzosos de alquiler social (arts. 4.2, 5.6, 5.7 y 6.6). Estas disposiciones afectan tanto a la vertiente individual como a la vertiente institucional del derecho de propiedad, limitando las facultades de disponer y reivindicar del propietario, en el sentido proscrito por la STC 93/2015, sobre el Decreto-ley de la Junta de Andalucía 6/2013, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, fundamento jurídico 13. De acuerdo con estos preceptos, disponer de una vivienda vacía o no ofrecer la opción del alquiler social supone un incumplimiento de la función social de la propiedad, y las consecuencias de su inobservancia, lo que no puede ser objeto de regulación por decreto-ley por rebasar los límites materiales señalados.
d) El Decreto-ley 17/2019 regula las condiciones básicas del derecho de propiedad privada en Cataluña y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio (artículo 149.1.1, en relación con los artículos 14, 33 y 139.1 de la Constitución). El Decreto-ley desfigura el contenido esencial del derecho de propiedad y convierte la propiedad en un derecho «más débil» en Cataluña que en el resto del territorio nacional, obligando a los propietarios de viviendas en Cataluña a cumplir «obligaciones adicionales» respecto del resto de ciudadanos españoles. Se trata de una desigualdad jurídicamente inadmisible de acuerdo con el art. 139.1 CE.
e) El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, que modifica la definición de «vivienda vacía» del art. 3 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2007, del derecho a la vivienda, así como las consecuencias derivadas del mismo contenidas en los arts. 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.15, 6.2, 6.3 y 6.4 del Decreto-ley 17/2019, regulan un supuesto de ejercicio antisocial del derecho de propiedad privada que vulnera los artículos 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución. La regulación del derecho de propiedad «rompe» el principio de igualdad entre españoles del art. 149.1.1 CE; regula además el contenido de un derecho patrimonial, que es una materia civil propia del Estado conforme al art. 149.1.8 CE; por la importancia del mercado de la vivienda en España impacta en la política económica competencia del Estado conforme al art. 149.1.13 CE y la regulación que a su amparo se ha dictado para garantizar el acceso a la vivienda (cita las siguientes normas: Ley 4/2013; Real Decreto-ley 7/2019; Real Decreto-ley 6/2012; Ley 1/2013; y Real Decreto 106/2018, por el que se aprueba el plan estatal de vivienda); y, finalmente, no se ajusta al tratamiento común de los ciudadanos ante las administraciones públicas exigido por el art. 149.1.18 CE y a la normativa sobre expropiación forzosa del Estado de competencia exclusiva del Estado según ese mismo precepto.
f) El art. 2.1 del Decreto-ley 17/2019, modificado por el artículo único del Decreto-ley 1/2020, que elimina la ocupación sin título de la vivienda y la pendencia de un litigio sobre su posesión como causas justificadoras de desocupación, restringe la plenitud de las potestades atribuidas a las jurisdicciones civil y penal e infringe las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE), convirtiendo en «inútil» el ejercicio de acciones judiciales para recuperar la posesión, vulnerando con ello, además, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el principio de «plenitud jurisdiccional» (art. 118 CE).
g) Los arts. 5.6, 5.7 y 6.6 y la disposición transitoria primera del Decreto-ley 17/2019, que establecen la obligación de ofrecer un contrato de alquiler social a determinados inquilinos, regulando su plazo y contenido, así como su condición de requisito procesal para interponer acciones judiciales de ejecución hipotecaria y desahucio, vulneran las competencias exclusivas del Estado sobre legislación procesal y sobre bases de las obligaciones contractuales (artículos 149.1.6 y 149.1.8 de la Constitución).
h) Los deberes vinculados al índice de referencia que establece y regula el art. 8 del Decreto-ley 17/2019 infringen las competencias exclusivas del Estado en materia de bases de las obligaciones contractuales (artículo 149.1.8 de la Constit...
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