Pleno. Sentencia 125/2016, de 7 de julio de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1044-2006. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Popular del Congreso en relación con el Real Decreto-ley 13/2005, de 28 de octubre, por el que se modifica la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado. Límites a los decretos-leyes: ausencia del presupuesto habilitante necesario para reformar con carácter de urgencia el régimen de restitución de bienes y derechos incautados a las organizaciones sindicales en aplicación de la Ley de responsabilidades políticas.
| Marginal | BOE-A-2016-7732 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1044-2006, promovido por don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado al efecto por otros 80 diputados del Grupo Popular del Congreso contra el Real Decreto-ley 13/2005, de 28 de octubre, por el que se modifica la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado. Ha comparecido el Abogado del Estado en nombre del Gobierno. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 2 de febrero de 2006 don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado por otros 80 diputados del Grupo Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 13/2005, de 28 de octubre, por el que se modifica la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado. La demanda, en la que se nos pide que declaremos la inconstitucionalidad y nulidad del citado Real Decreto-ley en su totalidad, comienza por denunciar que el mismo se ha dictado con el único fin de favorecer a una organización sindical determinada en contra del principio de igualdad y del derecho de libertad sindical consagrados en los arts. 14 y 28.1 CE, en referencia a las dificultades económicas por las que atravesaba, cuando se aprobó, el sindicato Unión General de Trabajadores (UGT), que tenía que hacer frente a las responsabilidades civiles derivadas de la quiebra de una cooperativa, lo que el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales relacionó públicamente con la devolución del patrimonio incautado por el régimen franquista, según recogieron diferentes medios de comunicación. Además, el Real Decreto-ley se dictó cuando se iniciaba un proceso de elecciones a delegados de personal y comités de empresa, momento en el que una provisión de fondos a UGT colocaba a esta organización en una evidente posición de privilegio frente a otras.
Se examinan seguidamente las modificaciones que el Real Decreto-ley ha introducido en la disposición adicional cuarta de la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del patrimonio sindical acumulado. Dicha norma imponía, para el reintegro de los bienes incautados por el Gobierno de facto a los sindicatos como consecuencia de la Ley de responsabilidades políticas de 9 de febrero de 1939, un doble condicionamiento, subjetivo y objetivo: la restitución sería a favor de los sindicatos que acreditasen ser los legítimos sucesores de los que en su momento existieron y se llevaría a cabo con los bienes incautados y, si ello no fuera posible, mediante la compensación de su valor, considerando como tal el que tendrían en el mercado a la entrada en vigor de la propia Ley 4/1986.
a) La primera novedad que introduce el Real Decreto-ley 13/2005 en la disposición adicional cuarta de la Ley 4/1986 es la supresión de la exigencia de que los bienes hubieran sido incautados ilegítimamente a las organizaciones sindicales o entidades vinculadas; bastará con que se trate de bienes que pertenecieran a esas organizaciones o entidades a la entrada en vigor del Decreto de 13 de septiembre de 1936 para que se pueda reclamar su restitución, lo que supone que a partir de la vigencia del Decreto-ley habrá que restituir a las organizaciones sindicales bienes que tenían en 1936, pero sin necesidad de que les hubieran sido incautados ni de ninguna relación de causalidad entre la actuación de los poderes públicos y la pérdida de su titularidad. En suma, se impone al Estado la obligación de entregar a ciertas organizaciones sindicales unos bienes, o su equivalente económico, sin una mínima referencia al material probatorio que deberán aportar. La norma no responde al loable propósito de restituir a los sindicatos los bienes que les fueron ilegítimamente incautados.
b) El Real Decreto-ley 13/2005 modifica profundamente los sujetos titulares de los bienes y derechos sobre los que las actuales organizaciones sindicales pueden formular una pretensión de reintegro o compensación: ya no se precisa que las entidades titulares de los bienes estuviesen ligadas por un concreto nexo jurídico con los sindicatos, como era la afiliación o asociación, ni tampoco que ellas mismas tuvieran carácter sindical. Al supuesto de la afiliación o asociación se equipara el de la vinculación a la correspondiente organización sindical, sin que se acote ni defina esa conexión. De otro lado, se prescinde por completo de la naturaleza sindical de los titulares del patrimonio, que podrán ser personas jurídicas de naturaleza mercantil, cooperativa o fundacional, lo que evidencia que se podrán restituir bienes que no estuvieron afectos al ejercicio de actividad sindical. Las actuales organizaciones sindicales serán resarcidas por bienes afectos al desarrollo de actividades ajenas a la sindical y respecto de los cuales los sindicatos no ostentaron ningún género de titularidad.
c) En tanto que la Ley 4/1986 preveía que el resarcimiento por razón de los bienes que no pudieran ser reintegrados a las organizaciones sindicales se haría por el valor normal de mercado que tuvieran a la entrada en vigor de aquélla, el Real Decreto-ley introduce como tercera y sustancial novedad que sobre dicho valor de mercado se aplicará «el interés legal del dinero desde dicha entrada en vigor hasta el último día del mes anterior al que se acuerde la compensación». La actualización con arreglo al interés legal del dinero opera automáticamente y comprende no solo las peticiones que se puedan formular a partir de la entrada en vigor del Decreto-ley 13/2005, sino también los expedientes pendientes de resolución, sin consideración al momento en el que la organización sindical interesada formuló la solicitud, ni a su diligencia a la hora de cursarla; pese a la demora en que se hubiera incurrido al pedir la compensación y pese a que no nos encontramos ante un sistema en el que actúe de oficio la Administración, se tiene garantizado un resarcimiento patrimonial a cargo de los recursos públicos, lo que no tiene precedentes en nuestra legislación.
d) Finalmente, frente al sistema establecido por la Ley 4/1986, que no fijaba límite temporal para ejercitar las pretensiones de reintegro o compensación, el Real Decreto-ley fija un plazo de presentación de solicitudes que se extiende hasta el 31 de enero de 2006. Llama la atención la premura con que se pone fin a un proceso que se ha prolongado durante 20 años, concediéndose menos de tres meses para poder presentar solicitudes al amparo de la nueva norma, lo que no se compadece con la complejidad que se atribuye al proceso de indagación de las titularidades y vicisitudes de los bienes, y pone en evidencia que se persigue facilitar la resolución de los expedientes pendientes de ella en los que no concurren los requisitos que exigía la redacción original de la Ley 4/1986.
La reforma se ha llevado a cabo a través del cauce extraordinario del decreto-ley, que hurta al Parlamento la posibilidad de un debate sosegado y la facultad de introducir enmiendas, habiendo sido rechazada la tramitación, prevista en el art. 86.3 CE, del Decreto-ley como proyecto de ley, pedida por algunos grupos parlamentarios. Los recurrentes denuncian que el Real Decreto-ley 13/2005 incurre en violación del art. 86.1 CE, que vulnera el derecho a la libertad sindical reconocido por el art. 28.1 CE (en relación con el principio de igualdad del art. 14 CE) y los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE y de los que, conforme al art. 31.2 CE, rigen la asignación del gasto público, en los términos siguientes:
i) Según los diputados demandantes la norma impugnada viola los dos límites establecidos en el art. 86.1 CE para el recurso al decreto-ley, pues no concurre el supuesto habilitante, es decir, una situación de extraordinaria y urgente necesidad, y aquel se ha extendido al ámbito material vedado por el citado precepto, concretamente a los derechos de los ciudadanos regulados por el título I de la Constitución. No cualquier necesidad habilita al Gobierno para utilizar el decreto-ley: sólo la necesidad extraordinaria y urgente, concepto indeterminado, pero que excluye los supuestos de clara arbitrariedad. Para que el decreto-ley se encuentre correctamente justificado, es preciso que confluyan ambas características de la necesidad: extraordinaria y urgente; sin que baste un caso grave y extraordinario que no requiera solución urgente o, al revés, un supuesto de urgencia sobre un tema menor, cuya incidencia impida calificarlo de extraordinario. Así pues, extraordinario y urgente no son términos sinónimos, en cuanto que el carácter extraordinario no se refiere tan sólo al ámbito temporal, sino más bien a una valoración cualitativa de la necesidad, que ha de ser importante, grave e imprevisible, teniendo en cuenta que la previsibilidad puede deducirse de datos objetivos. Por su parte, la urgencia se mide en relación a la imposibilidad de cubrir la necesidad a través de los mecanismos normales, de forma que donde las circunstancian admiten tramitación parlamentaria, sin detrimento grave para la respuesta normativa, no procede que el Gobierno utilice el cauce del decreto-ley. Sólo en caso de que el procedimiento legislativo produzca daños irreparables o de que la reserva de la medida a adoptar aconseje remedios expeditivos queda legitimado el recurso a esta legislación de emergencia. Esta es la interpretación expresamente acogida en la jurisprudencia constitucional, citando los recurrentes las...
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