PLENO. SENTENCIA 109/1996, de 13 de Junio de 1996. conflicto positivo de Competencia 2.390/1989. promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion con diversos apartados de la Orden del Ministerio de Cultura, de 10 de Julio de 1989, por la que se regulan las subvenciones y ayudas economicas a los Museos e ...

Marginal:BOE-T-1996-15868
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el Conflicto positivo de competencia núm. 2.390/89, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado de la Generalidad don Ramón Riu i Fortuny, frente a los apartados primero, cuarto, quinto y sexto de la Orden del Ministerio de Cultura, de 10 de julio de 1989, por la que se regulan las subvenciones y ayudas económicas a los museos e instituciones que integran mediante convenio con el Ministerio de Cultura el Sistema Español de Museos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno y ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito registrado en este Tribunal el 29 de noviembre de 1989, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Consejo Ejecutivo, promovió un conflicto positivo de competencia respecto de los apartados primero, cuarto, quinto y sexto de la Orden del Ministerio de Cultura, de 10 de julio de 1989, por la que se regulan las subvenciones y ayudas económicas a los museos e instituciones que integran mediante convenio con el Ministerio de Cultura el Sistema Español de Museos.

    2. La fundamentación jurídica del presente conflicto, según se expone en la demanda, es la que sigue:

      1. Tras una serie de consideraciones preliminares sobre el desconocimiento, por parte de los preceptos impugnados, de las competencias de la Generalidad en el nivel de ejecución administrativa, tanto en la específica materia de museos, como en la más genérica del fomento a la cultura, se expone y analiza la doctrina constitucional sobre la «potestad de gasto público», de la que se deducen tres afirmaciones generales: a) La facultad de gasto público no constituye un título competencial autónomo; b) La facultad de gasto público no conlleva, por si misma, ninguna otra potestad, y c) Las subvenciones no son más que simples actos de ejecución de competencias (con cita expresa de las SSTC 179/1985, 95/1986, 146/1986, 75/1989, 14/1989 y 145/1989). Aplicada esta doctrina, en concreto, al otorgamiento de subvenciones por el Estado en aquellos casos en que se produce un cierto grado de concurrencia competencial, se extrae de la doctrina constitucional (STC 201/1988) la siguiente conclusión: La gestión descentralizada de las subvenciones ha de ser la regla general. Por ello, por lo que a continuación se expone en la demanda, el presente caso no debe constituir una excepción a dicha regla.

      2. El Gobierno, en la respuesta dada al requerimiento previo a este conflicto, ha invocado las previsiones del art. 149.2 C.E. y se ha referido también a las SSTC 84/1983 y 49/1984, en apoyo de su pretensión de gestionar centralizadamente las subvenciones a los museos integrados en el Sistema Español. Con ello se intenta dar cobertura competencial a una actividad de fomento dirigida estrictamente a los museos y se prescinde totalmente de la concurrencia de atribuciones competenciales más específicas como son las relativas a museos.

        En desarrollo de esta afirmación, el representante de la Generalidad pasa a analizar, en primer lugar, el sentido y alcance del art. 149.2 C.E. cuyo tenor literal dispone: «Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado conservará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas». El precepto comienza, así, por una referencia a las Comunidades Autónomas que limita y condiciona las demás disposiciones de ese precepto a la previa observancia y respeto de las competencias que éstas hayan asumido. A continuación, parece evidente que lo que este artículo está indicando es que la actuación que el Estado emprenda en orden al servicio de la cultura ha de situarse en una posición subsidiaria o complementaria de la que corresponda en otros ámbitos materiales a las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.). O dicho de otro modo, el empleo de esta fórmula indirecta revela que no se trata propiamente de un título competencial, sino más bien de un mandato. En definitiva, ese valor de habilitación genéricamente referida a todo aquello que tenga relación con la cultura, no obsta sin embargo que sea una habilitación destinada a garantizar de forma accesoria y complementaria la defensa de unos valores culturales, y que, en tanto que garantía, ha de ser ejercida sin merma de las competencias de las CC.AA. Esta interpretación del art. 149.2 C.E. como norma que reserva al Estado una «acción subsidiaria» viene avalada también por la voluntad del legislador constituyente, expresada durante el proceso de elaboración del texto constitucional, puesto que en la versión definitiva del precepto se eliminó toda referencia expresa a la posible actuación directa del Estado en todo el territorio.

        En cierto modo, también el Tribunal Constitucional interpretó así ese precepto en la STC 49/1984 de la que se desprende que, a pesar de estar declarado que el Estado puede ejercer una actividad de fomento cultural, ese fomento deberá estar dirigido esencialmente a la promoción de unos intereses culturales comunes al conjunto del Estado. Por lo tanto, con esa indicación se está estableciendo que la concurrencia que se declara no ha de tener el mismo nivel de intensidad en todos los sectores que pueden ser objeto de fomento a la cultura.

        Desde esta perspectiva, debe jugar el principio de la especificidad como criterio para determinar la prevalencia de los distintos títulos competenciales que inciden sobre una misma materia. Esto significa, en relación con el presente caso, que cuando el Estado, en cumplimiento del mandato establecido por el art. 149.2, prevé destinar unas subvenciones a unas entidades concretas, como son los museos, no podrá reservarse otras facultades de gestión que las que pudieran corresponderle en virtud de la competencia específica que, en relación a los museos de titularidad estatal, le hayan quedado encomendadas por efecto de lo previsto en el art. 149.1.28 y las correspondientes previsiones estatutarias.

        A la vista de estas conclusiones, queda claro para la representación de la Generalidad que carece de todo fundamento la pretensión del Gobierno de legitimar en el art. 149.2 C.E. la asunción exclusiva por instancias centrales de la gestión de las subvenciones previstas en la Orden de 10 de julio de 1989.

      3. Para confirmar la conclusión anterior, el Letrado de la Generalidad lleva a cabo a continuación un examen de las competencias estatales y de la Generalidad en el específico ámbito material de los museos. La Comunidad Autónoma catalana tiene atribuida una competencia exclusiva en materia de museos que no sean de titularidad estatal en el art. 9.6 E.A.C. Por otra parte, recogiendo la posibilidad ofrecida a las CC.AA. por el art. 149.1.28 C.E. de gestionar los museos de titularidad estatal sitos en su territorio, el art. 11.7 E.A.C. ha atribuido a la Generalidad la ejecución de la legislación del Estado en la materia de museos de titularidad estatal cuya ejecución no se reserve el Estado. Estas previsiones estatutarias tuvieron su concreción en el Real Decreto 1010/1981 de traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad, en cuyo anexo se plasmó el traspaso de la gestión del Museo Nacional Arqueológico de Tarragona, a la sazón el único de titularidad estatal sito en Cataluña, en los términos que resultasen de un convenio a establecer entre la Administración del Estado y la Generalidad. Mediante el convenio en cuestión («Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» de 5 de mayo de 1982), la Generalidad asumió la gestión de aquel museo, que dejó de estar integrado en el Organismo Autónomo Patronato Nacional de Museos y de recibir las subvenciones de dicho organismo (apartado 3 del convenio). Consecuencia lógica de esta normativa debería haber sido la puesta a disposición de la Generalidad de cualquier subvención destinada a los museos sitos en el territorio de esa Comunidad. No obstante, los hechos demuestran que en la práctica no sólo eso no se cumple, sino que, una vez desaparecido el antiguo Patronato Nacional de Museos como órgano de gestión de los museos, el Estado ha intentado recuperar aquellas funciones mediante un complejo proceso en el que se incluye la creación del «Sistema Español de Museos», la dotación económica de unas subvenciones en los Presupuestos Generales del Estado a disposición únicamente de centros directivos centrales y, ahora, la Orden de 10 de julio de 1989, por la que se instrumenta un procedimiento de otorgamiento de dichas subvenciones y ayudas, mediante el cual se sustrae igualmente a las Comunidades Autónomas la gestión de las mismas.

        En cualquier caso, debe concluirse que en virtud de los títulos competenciales reseñados ha quedado atribuida a la Generalidad la gestión de todos los museos sitos en Cataluña. Y en orden a la determinación del contenido de estas competencias la gestión de museos y la gestión de subvenciones destinadas a museos se inscriben en el nivel de ejecución administrativa y, por tanto, no exceden del contenido de dichos títulos competenciales.

        A mayor abundamiento, se invoca el carácter exclusivo con que la Generalidad de Cataluña asumió la competencia de cultura, y por tanto, también de fomento de la cultura (art. 9.4 E.A.C.).

      4. Antes de analizar los concretos preceptos que se impugnan, el Letrado de la Generalidad expone a continuación los distintos...

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