Pleno. Sentencia 97/2014, de 12 de junio de 2014. Recurso de inconstitucionalidad 6902-2012. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diferentes preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria. Competencias sobre legislación mercantil y seguros: nulidad de diversos preceptos legales autonómicos que contradicen la legislación básica estatal en materia de seguros.
| Marginal | BOE-A-2014-7063 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6902-2012, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 14 a), apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2; y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Gobierno Vasco y el Abogado del Parlamento Vasco. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 7 de diciembre de 2012 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, promovió recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 14 a), apartado 2; 19.2; 22; 23.1 a); 24; 26.1; 32.1; 46.2; 57.2; 58.1 c) y 2; y 60.1 de la Ley del Parlamento Vasco 5/2012, de 23 de febrero, sobre entidades de previsión social voluntaria. La citada Ley 5/2012 se publicó en el «Boletín Oficial del País Vasco» de 6 de marzo de 2012.
El recurso se funda en los motivos que seguidamente se sintetizan:
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La Abogacía del Estado señala que los preceptos impugnados de la Ley 5/2012 son contrarios a las previsiones establecidas en la legislación básica en materia de ordenación y supervisión de seguros privados así como a las fijadas por la legislación mercantil sobre planes de pensiones, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los arts. 149.1.11 y 149.1.6 CE, respectivamente.
Alega que, pese a la ambigüedad de las figuras previstas en la Ley 5/2012, la regulación impugnada versa realmente sobre mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social y planes de pensiones. Dado que los preceptos recurridos regulan cuestiones diversas, en la demanda se diferencian dos grupos en función de la materia a la que afectan: entidades de previsión social voluntaria y planes de previsión social.
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Aduce que una parte de los preceptos objeto de recurso incurren en una inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración del orden de distribución de competencias, legítimamente articulado por el Estado a través del dictado de una legislación básica, en este supuesto en materia de ordenación de seguros, que resulta desconocida por los preceptos autonómicos impugnados. Por una parte, la competencia exclusiva autonómica para regular las mutualidades no integradas en la Seguridad Social está limitada tanto por las bases estatales de ordenación de los seguros como por la legislación estatal en materia mercantil. Por otra parte, y en relación a las entidades de previsión social, el análisis del reparto competencial que se deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía del País Vasco en materia de seguros se recoge en la STC 86/1989, de 11 de mayo, cuyo fundamento jurídico 2 señala que el art. 149.1.11 CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros» y que acogiéndose a la posibilidad que dicho precepto abre, la Comunidad Autónoma ha asumido la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases que el Estado dicte en dicha materia y en los términos que la misma señale [art. 11.2 a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV], añadiendo el fundamento jurídico 4 de dicha Sentencia que la Comunidad Autónoma ha asumido competencia exclusiva (en virtud del art. 10.23 EAPV) sobre cooperativas y mutualidades de previsión social no integradas en la Seguridad Social, pues sobre ambas entidades, que actúan como entidades sin ánimo de lucro de protección voluntaria de carácter complementario a la Seguridad Social, nada prescriben expresamente los arts. 148.1 y 149.1 CE.
Así, en la medida en que las mutualidades no integradas en la Seguridad Social tienen la consideración de entidades aseguradoras conforme a lo previsto en el art. 64 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados aprobado por Real Decreto legislativo 6/2004, de 29 de octubre (texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados) están sujetas a las bases dictadas por el Estado sobre ordenación de los seguros, ex art. 149.1.11 CE.
En cuanto a los planes de pensiones, la Abogacía del Estado cita la doctrina expresada en la STC 206/1997, de 27 de noviembre, que define el marco constitucional de reparto de competencias que les afecta, así como la disposición final cuarta apartado a) del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que señala que todas las normas que regulan el contrato «plan de pensiones» y los derechos y obligaciones derivados del mismo, constituyen legislación mercantil dictada ex art. 149.1.6 CE y son de aplicación en todo el territorio del Estado.
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Delimitado este marco general, la Abogacía del Estado alega que constituye presupuesto imprescindible para examinar la constitucionalidad de los preceptos impugnados situar las figuras reguladas en la Ley 5/2012, de 23 de febrero, «entidades de previsión social» y «planes de previsión social», dentro de su exacto ámbito material para referirlas así a los títulos competenciales enunciados en los arts. 149.1 CE y concordantes del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. En relación a las entidades de previsión social, la regulación contenida en la Ley del Parlamento Vasco 5/2012 parece configurar las entidades de previsión social voluntaria como una categoría de entidades sin ánimo de lucro de protección voluntaria de carácter complementario a la Seguridad Social más amplia que la de mutualidades de previsión social, por lo que debe examinarse su adecuación al orden constitucional de competencias en relación con estas mutualidades, pues esta es la institución a la que principalmente se refiere la ley recurrida, versando además sobre tales mutualidades la competencia en la que ampara su dictado. En cuanto a la figura específica de los planes de previsión social que contempla la Ley 5/2012 procede asemejarlos a los planes de pensiones regulados en el texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones, ya que son una figura ambigua, pues la ley no los califica como operaciones de seguro, ni declara supletoria la Ley estatal 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro, ni tampoco declara expresamente que esta actividad esté sujeta a las bases de ordenación de los seguros dictadas por el Estado (art. 149.1.11 CE), resultando así complejo su encuadramiento material.
Sobre este punto, la Abogacía del Estado alega que la exposición de motivos de la Ley 5/2012 señala que «en el campo normativo constituyen referencias fundamentales dignas de tener en cuenta, a nivel europeo, la Directiva 2003/41/CE, de 3 de junio, relativa a las actividades realizadas por los fondos de pensiones de empleo», y que «hay que tener en cuenta la aparición de la legislación estatal sobre planes y fondos de pensiones diferenciada de la ordenación y supervisión de seguros privados», lo que cabe traducir en que para los planes de previsión social el marco jurídico del que parte la Ley 5/2012 es el específico de los planes y fondos de pensiones, frente al general de ordenación de los seguros, por lo que el ámbito material en el que procede encuadrar a los planes de previsión social, tanto por la regulación a la que apela la exposición de motivos de la Ley 5/2012, cuanto por su contenido y finalidad, es el de los planes de pensiones regulados por el Estado ex art. 149.1.6 y 11 CE en el texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones y en el Reglamento de planes y fondos de pensiones, aprobado por Real Decreto 304/2004, de 20 de febrero.
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Una vez realizado el encuadramiento material, la Abogacía del Estado expone los motivos de inconstitucionalidad de los preceptos reguladores de las entidades de previsión social:
(i) El art. 14 a) apartado 2 de la Ley 5/2012 relaciona, entre los requisitos que deben cumplir los planes de previsión social para calificarse como preferentes, el principio de no discriminación, resultando del tenor de este primer precepto impugnado que el mismo regula entre los requisitos de los planes, a efectos de su configuración como planes preferentes, un régimen obligatorio de integración de partícipes –empleados, personal laboral, socios trabajadores– contraria a la regulación estatal, pues la voluntad individual del sujeto queda integrada por la de sus representantes laborales y la incorporación o el mantenimiento en el seno del plan tiene carácter obligatorio. Alega que vulnera dos preceptos estatales básicos como son los arts. 64.3 e) del texto refundido de la ley de ordenación y supervisión de los seguros privados y 4.1 a) del texto refundido de la Ley de planes y fondos de pensiones que recoge expresamente la posibilidad de que los trabajadores manifiesten su voluntad de no incorporarse al plan de pensiones a menos que las obligaciones de la empresa con los trabajadores se condicione a tal incorporación en virtud de convenio colectivo, lo que le hace incurrir en vicio de inconstitucionalidad.
(ii) El art. 26 de la Ley 5/2012 relativo a prestaciones, desconoce las previsiones básicas estatales de los arts. 65.1 y 66 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, relativas al abono de las prestaciones, lo que le hace incurrir en vicio de inconstitucionalidad.
(iii) El art. 32...
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