Sentencia número 13/1989, de 26 de enero, en el conflicto positivo de competencia número 472/1984, promovido por El Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en Relacion con el Real Decreto 381/1984, de 24 de enero, que aprobó la reglamentación Tecnico-Sanitaria del Comercio minorista de la Alimentación, por la que se declara que dicha ...
| Marginal | BOE-T-1989-4054 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 472/1984, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, en relación con el art. 2 y, por necesaria conexión, con todo el resto del articulado, incluidos los arts. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10.1, 14.1, 14.11, 19 y 20, del Real Decreto 381/1984, de 25 de enero. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y Ponente el Magistrado don Antonio Truyol Serra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El Abogado de la Generalidad de Cataluña, en virtud de la designación hecha por el Consejo Ejecutivo de la referida Generalidad, formalizó en tiempo oportuno conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que el art. 2 y, por necesaria conexión, todo el resto del articulado del Real Decreto 381/1984, de 25 de enero, por el que se aprobó la Reglamentación Técnico-Sanitaria del Comercio Minorista de la Alimentación, incluidos, por tanto, los arts. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10.1, 14.1, 14.11, 19 y 20 de la citada norma, vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en la medida en que los referidos preceptos han de aplicarse a todo el territorio nacional, según dispone su art. 2, constituyendo así una invasión de las competencias que en materia de comercio interior, protección de los consumidores, higiene y sanidad interior le reconocen a dicha Comunidad Autónoma los arts. 9.11, 12.1.5 y 17 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C.), en relación con los arts. 148.1.21.a y 149.1.1 E a, 13 a y 16.a de la C.E. En consecuencia solicita del Tribunal Constitucional que declare que las competencias controvertidas corresponden a la Generalidad de Cataluña, anulando el art. 2 del citado Real Decreto y, por necesaria conexión, la totalidad de sus preceptos, incluidos los artículos anteriormente expresa dos.
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Manifiesta el Abogado de la Generalidad, en primer lugar, que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña acordó requerir de incompetencia al Gobierno de la Nación, a fin de que derogase los preceptos antes mencionados. El Gobierno, en su reunión del 23 de mayo de 1984, adoptó el Acuerdo, que fue notificado de inmediato, de no atender el requerimiento de incompetencia de que se ha hecho mención, por no estimarlo fundado, por lo que quedó formulado el correspondiente conflicto positivo de competencia, con arreglo a los siguientes fundamentos:
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Tras la exposición de una serie de consideraciones generales dirigidas a poner de manifiesto el ámbito de aplicación de la Reglamentación objeto del conflicto y su carácter de norma de desarrollo del Código Alimentario Español, dado el enorme grado de detalle que alcanzan sus determinaciones, haciendo con ello utópica cualquier posibilidad de desarrollo o complementación por parte de la Generalidad de Cataluña, se entra en el análisis de los títulos competenciales que convergen en la citada Reglamentación para así hacer patente la alegada invasión de competencias por parte del Estado que justifica la formalización del conflicto positivo de competencias.
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La competencia sobre el comercio interior y protección de los consumidores y usuarios se reconoce a la Generalidad de Cataluña en el art. 12.5 del Estatuto de Autonomía (E.A.C.), como una competencia exclusiva, que habrá de ejercerse de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la C.E. Por consiguiente, en el marco de la ordenación «general» de la actividad económica que corresponde al Estado, la Generalidad de Cataluña dispone de las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, incluida la inspección, en esta materia, conforme establece el art. 25.2 de su Estatuto.
Ninguno de los preceptos contenidos en la Reglamentación técnico-sanitaria en cuestión se vincula a los ámbitos funcionales que el art. 12.5 E.A.C. reserva a la competencia del Estado, por no tener nada que ver ni con las bases y organización de la «actividad económica general», ni con la política monetaria ni de precios, por lo que el Gobierno no puede escudarse en dicha reserva de competencias para dictar y hacer aplicables en Cataluña normas que sean propias de una regulación del comercio interior o para la defensa de los consumidores y usuarios, por lo que desde esta vertiente competencial el Real Decreto aparece viciado de incompetencia.
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En materia de higiene (y, por tanto, de higiene alimentaria), la Generalidad de Cataluña ha asumido competencia exclusiva (art. 9.11 E.A.C.), aunque ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 17 del propio Estatuto que establece que en materia de sanidad interior sólo le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado. Esto es así porque la sanidad y la higiene son dos ámbitos competenciales diferentes, pero atendida la conexión que pueden guardar entre sí, el Estado ha querido aclarar que la competencia exclusiva de Cataluña en materia de higiene no empece la del Estado para dictar las bases, coordinar y efectuar la alta inspección de la sanidad interior. Debe entenderse, por tanto, que en materia de higiene se da una vinculación mucho menos intensa a una eventual legislación básica del Estado, por lo que al revestir casi todas las prescripciones de la Reglamentación impugnada el carácter de «policía de higiene» de los establecimientos minoristas de alimentación no podría el Gobierno, sin excederse de sus competencias, pretender la aplicación al territorio de Cataluña de unos preceptos que minuciosa y acabadamente regulan las condiciones de higiene exigibles tanto al personal como a dichos establecimientos.
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Finalmente, en materia de sanidad interior, tras un examen de las normas dictadas a partir de la etapa preautonómica, se concluye que, en este campo, conforme al art. 17 del E.A.C. corresponden al Estado las bases, la coordinación general y la alta inspección y a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución, por lo cual el control de las operaciones de venta de alimentos al por mayor y al detall se ha elevado por obra del Estado al nivel de desarrollo de la legislación básica, motivo por el cual le pertenece en su territorio a la Comunidad Autónoma toda la producción normativa que haya de tener como punto de partida aquella legislación.
Se examina a continuación si los preceptos contenidos en la Reglamentación citada o alguno de ellos pueden tener el carácter de normas básicas. Partiendo de la exégesis de varias Sentencias del Tribunal Constitucional, se afirma que en la medida en que las normas en litigio son preceptos detallistas o especificadores están impidiendo que puedan considerarse como expresión de...
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