Pleno. Sentencia 78/2018, de 5 de julio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3720-2017. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con los artículos 13 y 36 de la Ley 10/2016, de 27 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017. Competencias sobre ordenación general de la economía, hacienda general y función pública: nulidad parcial del precepto legal autonómico relativo a la oferta de empleo público de 2017 u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal (STC 142/2017). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2018-11276 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:78
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3720-2017, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el artículo 13.2, segundo párrafo, y el artículo 36.1, y por conexión, los restantes apartados del artículo 36, en lo afectante a la participación en los tributos del Estado, de la Ley 10/2016, de 27 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta y el Parlamento de Andalucía. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Con fecha 14 de julio de 2017 tuvo entrada en el registro de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra el artículo 13.2, segundo párrafo, y el artículo 36.1, y por conexión, los restantes apartados del artículo 36, en lo que afecta a la participación en los tributos del Estado, de la Ley 10/2016, de 27 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017 (Ley 10/2016, en adelante).
El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se acordase la suspensión de la aplicación de los preceptos recurridos.
a) Comienza el escrito recogiendo el contenido de los preceptos objeto del recurso y los antecedentes de su aprobación. Se refiere igualmente, con carácter previo, a la naturaleza de las leyes de presupuestos. Al respecto destaca la doctrina de este Tribunal de acuerdo con la cual el poder de gasto es instrumental, debiendo ejercerse dentro del orden competencial que la Constitución establece, mencionando igualmente a la vinculación entre el poder de gasto de las comunidades autónomas y su autonomía financiera, reconocida en la Constitución sólo para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las leyes y sus respectivos Estatutos.
Expuesto lo anterior, comienza por abordar la inconstitucionalidad del artículo 13.2, segundo párrafo, de la Ley 10/2016, precepto del que expone su conexión con la regulación de la jornada de 35 horas establecida mediante el Decreto-ley 5/2016, de 11 de octubre, de la Junta de Andalucía, norma que ha sido objeto de otro recurso de inconstitucionalidad. Y respecto de este precepto legal, argumenta que es contrario al orden constitucional de distribución de competencias por contravenir lo dispuesto en dos normas estatales: en concreto, y como norma de contraste, la disposición adicional septuagésima primera de la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2013, que introdujo modificaciones en la jornada del personal al servicio de las administraciones públicas, estableciendo la jornada laboral en treinta y siete horas y media.
El artículo 13.2 ahora impugnado incide en la modificación ya operada del mismo ordenamiento autonómico andaluz por parte del Decreto-ley 5/2016. Por tanto, y una vez establecido el carácter básico del precepto estatal de contraste, su contenido se impone a la eventual legislación de las comunidades autónomas sobre la misma materia, como es, en el caso, el artículo 13.2, párrafo segundo de la Ley 10/2016. Por tanto, la Junta de Andalucía no ha ejercido de forma legítima o adecuada a la Constitución su propia competencia, pues ha desconocido una norma que el Estado ha aprobado en el uso de las competencias que le corresponden sobre el ámbito material del régimen jurídico del personal del sector público autonómico.
b) Aborda a continuación el examen del artículo 36.1, que regula los anticipos a corporaciones locales, centrando el alegato en la posibilidad de que dichos anticipos puedan ser concedidos «a cuenta de recursos que hayan de percibir con cargo al Presupuesto por participación en los ingresos del Estado». Los fondos derivados de la participación en los tributos del Estado son recursos propios de las entidades locales, cuya recaudación y fijación de criterios de distribución están encomendados al Estado. En este sentido, el artículo 107 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de presupuestos generales del Estado para el año 2016, establece una regulación específica de los anticipos a favor de los ayuntamientos.
Considera, en esencia, que el precepto vulnera la competencia del Estado en relación con la participación de las entidades locales en los ingresos del Estado. En apoyo de su argumento comienza por recordar que la función de la comunidad autónoma en relación con la participación de las entidades locales en los tributos estatales es la de ser intermediario en la asignación de los mismos, de manera que corresponde al Estado la coordinación de las distintas haciendas públicas territoriales a través de las Cortes Generales, en ejercicio de su función de ordenación general de la economía atribuida por el artículo 149.1.13 CE. A partir de ahí razona que, dado que las participaciones en los ingresos estatales no son una transferencia de fondos ocasional o esporádica, sino un recurso fundamental y estable de las haciendas locales, que forma parte de la planificación económica general diseñada por el Estado. Este planteamiento habría sido objeto de reconocimiento expreso en diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, que ha previsto un esquema de articulación de la participación en los tributos del Estado en la STC 331/1993, de 12 de noviembre, o en la STC 41/2016, de 3 de marzo, dictada en relación con la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, y en cuyo fundamento jurídico 3 se afirma que el título competencial hacienda general ampara, entre otras medidas, las normas relativas al «sistema tributario local y a las participaciones en los tributos del Estado», con cita de la STC 233/1999, de 16 de diciembre, FFJJ 4 b) y 5). Este criterio, en fin, habría sido corroborado por la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en cuyo fundamento jurídico 140 se refiere al artículo 218 de dicho Estatuto, similar al artículo 192.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), que establece que «los ingresos de los entes locales consistentes en participaciones en ingresos y en subvenciones incondicionadas estatales se percibirán a través de la comunidad autónoma, que los distribuirá de acuerdo con los criterios establecidos en sus leyes, respetando los criterios fijados por la legislación del Estado en esta materia».
Frente a lo anterior, el artículo 36 de la Ley autonómica 10/2016 habría dispuesto un sistema propio de concesión de anticipos a cuenta de un recurso ajeno, como es la participación en los tributos del Estado, al margen de la normativa estatal en la materia, y cuya amortización, además, se prevé en el plazo mínimo de un año a partir de la concesión del mismo, lo que contrasta con la obligación establecida en la legislación estatal básica de exigir el reintegro dentro del ejercicio corriente de la concesión del anticipo. Por tanto, el artículo 36 recurrido constituye un régimen alternativo y concurrente con el del propio Estado, de modo que supone una extralimitación por parte de la comunidad autónoma en sus competencias teniendo en cuenta el alcance de su función respecto de tales recursos. Añade, en fin, que no se puede obviar el posible riesgo de duplicar concesiones de anticipos al estar actuando dos Administraciones públicas de forma concurrente sobre los mismos fondos.
En consecuencia, el artículo 36.1, objeto de recurso, incurre en inconstitucionalidad por vulnerar las competencias estatales ex artículo 149.1.13, 14 y 18 de la Constitución.
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Mediante escrito de 18 de julio de 2017, la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón comunicó, a los efectos oportunos, que se abstenía de intervenir en la deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad, al haber participado, en su anterior condición de consejera del Consejo Consultivo de Andalucía, en la adopción del dictamen núm. 672/2016, de 24 de octubre, 19 de marzo, sobre el anteproyecto de Ley de presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2017. El Pleno del Tribunal Constitucional, por Auto 116/2017, de 18 de julio, estimó justificada la abstención formulada, apartándola definitivamente del conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad.
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Por providencia de 19 de julio de 2017, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó: admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; conforme a lo establecido por el artículo 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Junta de Andalucía y al Parlamento de Andalucía, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y de conformidad con el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos recurridos; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
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Por sendos escritos registrados en el Tribunal Constitucional el día 11 de septiembre de 2017, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunicaron los acuerdos de las Mesas de sus respectivas Cámaras de personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
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El Letrado del...
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