Pleno. Sentencia 73/2016, de 14 de abril de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 6513-2014. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña. Competencias sobre ordenación general de la economía, seguridad social, régimen energético y medio ambiente: nulidad de los preceptos legales que prohíben, de manera absoluta e incondicionada, una técnica de investigación y explotación de hidrocarburos (STC 106/2014) y regulan el régimen transitorio de implantación de establecimientos comerciales fuera de trama urbana. Votos particulares.
| Marginal | BOE-A-2016-4857 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trias, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6513-2014, interpuesto por el Abogado del Estado en representación del Presidente del Gobierno contra el art. 167.1 y las disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña, publicada en el «Boletín Oficial de la Generalitat de Cataluña» núm. 6551, de 30 de enero de 2014. Han intervenido la Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 30 de octubre de 2014, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 167.1 y las disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña.
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El recurso de inconstitucionalidad, tras invocar los arts. 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produzca la suspensión de la aplicación de los preceptos controvertidos, argumenta las impugnaciones, que afectan a materias distintas: la explotación de recursos naturales mediante la técnica de la fracturación hidráulica (artículo 167.1), la autorización de establecimientos comerciales (disposición transitoria octava) y el régimen transitorio aplicable al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, suprimido por la disposición adicional vigésima de la Ley (disposición transitoria quinta).
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El art. 167.1 de la Ley controvertida añade un apartado 10 al art. 47 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, conforme al que: «En la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable, en el caso de aprovechamiento de hidrocarburos, no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona, o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalidad».
A la vista de la doctrina constitucional (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre; 223/2000, de 21 de septiembre; 8/2013, de 17 de enero, y 134/2014, de 22 de julio), los apartados 25 (bases del régimen energético) y 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) del art. 149.1 CE habilitarían el dictado de legislación básica sobre extracción de gas mediante la técnica de fractura hidráulica. Por eso habría de reputarse básica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en adelante, LSH) cuyo art. 2 «reconoce la libre iniciativa para el ejercicio de las actividades a que se refieren los Títulos III y IV de la presente Ley», sometiéndola a un régimen de previa autorización destinado comprobar el cumplimiento de determinados requisitos técnicos. Esta Ley atribuye específicamente al Estado la competencia para otorgar las autorizaciones de exploración y los permisos de investigación cuando el ámbito territorial afectado exceda del de una Comunidad Autónoma (artículo 3.1). Por otra parte hace lo propio con todas las concesiones de explotación a que se refiere el título II, cualquiera que sea el ámbito territorial afectado, así como las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino. La Ley 17/2013, de 29 de octubre (para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares), el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental) y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, salvaguardan los intereses medioambientales estableciendo que los proyectos que utilicen la técnica del fracking estén sujetos a la evaluación de impacto ambiental.
Según el Abogado del Estado, la previsión impugnada, en lugar de desarrollar las bases, las comprime en contra de la doctrina constitucional (SSTC 182/2013, de 23 de octubre). Transformaría la posibilidad de autorización o concesión de licencia en un supuesto de hecho verdaderamente excepcional. Establecería una prohibición general de la técnica de la fractura hidráulica y apunta hacia una serie de posibles excepciones a través de criterios extremadamente genéricos que abren un margen de discrecionalidad tan amplio que supondrían la derogación práctica del régimen básico de libertad sometido a autorización. La indefinición de los criterios medioambientales conforme a los que la autoridad autonómica debe valorar los proyectos podría llegar a bloquear e impedir la actividad de fractura hidráulica de proyectos concretos que hayan obtenido licencia de acuerdo con la legislación estatal, teniendo en cuenta que la evaluación ambiental corresponde al Estado respecto de sus propios proyectos (STC 13/1998, de 22 de enero).
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La disposición transitoria octava establece, en su primer inciso, que «en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, el Gobierno debe presentar al Parlamento un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias en el que se valoren adecuadamente los intereses públicos en relación con la normativa de implantación de equipamientos comerciales y la proporcionalidad y no discriminación de las medidas que deben adoptarse». El segundo inciso añade: «Mientras no se apruebe este proyecto de ley queda suspendida la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3.b y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales».
El art. 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (LOCM) tiene carácter básico ex art. 149.1.13 CE (STC 193/2013, de 21 de noviembre). Esta previsión estatal, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, establece un régimen de libertad, sin sujeción a régimen de autorización, para la apertura, traslado o ampliación de instalación de establecimientos comerciales (apartado 1). Ante determinados riesgos (daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano o el patrimonio histórico-artístico) y sólo si tales riesgos no pueden afrontarse mediante un régimen de declaración responsable o comunicación previa, podrá exigirse motivadamente una única autorización (apartado 2). Los requisitos que se exijan habrán de ser no discriminatorios, proporcionados, claros e inequívocos, objetivos, hechos públicos con antelación, predecibles, transparentes y accesibles. Deben estar justificados en razones imperiosas de interés general, vinculados específicamente a la instalación o infraestructura y basados en la evitación de daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio histórico-artístico (apartado 3). El otorgamiento de la autorización no puede supeditarse en caso alguno a requisitos de naturaleza económica como la prueba de una necesidad económica, demanda en el mercado o exceso de oferta comercial, la evaluación de los efectos económicos posibles o reales de la actividad, la apreciación de si tal actividad se ajusta a los objetivos de programación económica establecidos por la autoridad competente o los directa o indirectamente dirigidos a la defensa de un determinado modelo económico o empresarial (apartado 4). Los regímenes de intervención administrativa se ajustarán en todo caso a las Leyes 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades y su ejercicio, y 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
El Abogado del Estado recuerda que la Ley 17/2009, igualmente declarada básica por el Tribunal Constitucional (STC 193/2013), dispone que «en ningún caso se supeditará el acceso a una actividad de servicios en España o su ejercicio al cumplimiento» de «requisitos de naturaleza económica» [artículo 10 e)]. A su vez, prohíbe con carácter general la subordinación del acceso a «restricciones cuantitativas o territoriales» y, concretamente, «a límites fijados en función de la población o de una distancia mínima entre prestadores». La normativa reguladora sólo podrá introducir tales restricciones de manera excepcional ante una razón imperiosa de interés general si no son discriminatorias ni desproporcionadas y sin que puedan invocarse como justificación «fines económicos» como la garantía de la «viabilidad económica de determinados prestadores» [apartados 1 a) y 2 del artículo 11].
La redacción inicial del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales de Cataluña prohibía con carácter general la implantación de grandes establecimientos comerciales fuera de las tramas urbanas consolidadas de los municipios «de más de 50.000 habitantes o los asimilables a éstos o que fueran capital de comarca» (apartados 3 y 4). No obstante, la permitía excepcionalmente en determinadas circunstancias.
Posteriormente, el art. 114 de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica de Cataluña dio nueva redacción a los apartados 3 y 4 del art. 9 del indicado Decreto-ley, eliminando la posibilidad de implantación de grandes establecimientos comerciales fuera de las tramas...
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