Pleno. Sentencia 54/2018, de 24 de mayo de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 5459-2015. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo. Competencias sobre crédito, ordenación de la economía y energía, derecho civil y legislación procesal: nulidad de los preceptos legales autonómicos que introducen mecanismos de protección de la garantía del suministro eléctrico o de gas que contraviene la regulación básica estatal; introducen la mediación como presupuesto procesal necesario para el ejercicio de la jurisdicción; definen el concepto de cláusulas abusivas en un determinado tipo de contrato; establecen el plazo de oferta vinculante e introducen prohibiciones de...
| Marginal | BOE-A-2018-8573 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:54
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5459-2015, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 3 [por cuanto añade las letras v) y w) al artículo 111-2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 22/2010], 8 [por cuanto añade un nuevo apartado tercero al artículo 132-4 de la Ley 22/2010], 13 [por cuanto añade un nuevo apartado cuarto al artículo 251-6 de la Ley 22/2010], 17 [por cuanto añade los apartados séptimo y octavo al artículo 252-4 de la Ley 22/2010 en lo referente al sector energético con la exclusión, por tanto, del suministro de agua], 18.2 [por cuanto modifica el apartado sexto del artículo 252-5 de la Ley 22/2010, en lo que respecta exclusivamente a los servicios energéticos de trato continuado] y 20 [por cuanto añade un nuevo apartado segundo al artículo 262-6, un nuevo apartado tercero al artículo 262-8, un nuevo 262-9 y un nuevo apartado cuarto al artículo 263-2 de la Ley 22/2010] y la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo. Han formulado alegaciones el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Con fecha 30 de septiembre de 2015, tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los artículos 3 [por cuanto añade las letras v) y w) al artículo 111-2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 22/2010], 8 [por cuanto añade un nuevo apartado tercero al artículo 132-4 de la Ley 22/2010], 13 [por cuanto añade un nuevo apartado cuarto al artículo 251-6 de la Ley 22/2010], 17 [por cuanto añade los apartados séptimo y octavo al artículo 252-4 de la Ley 22/2010 en lo referente al sector energético con la exclusión, por tanto, del suministro de agua], 18.2 [por cuanto modifica el apartado sexto del artículo 252-5 de la Ley 22/2010, en lo que respecta exclusivamente a los servicios energéticos de trato continuado] y 20 [por cuanto añade un nuevo apartado segundo al artículo 262-6, un nuevo apartado tercero al artículo 262-8, un nuevo 262-9 y un nuevo apartado cuarto al artículo 263-2 de la Ley 22/2010] y la disposición adicional primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2014, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, para la mejora de la protección de las personas consumidoras en materia de créditos y préstamos hipotecarios, vulnerabilidad económica y relaciones de consumo (en lo sucesivo, Ley de Cataluña 20/2014 y Código de consumo de Cataluña). El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se acordase la suspensión de la aplicación de los preceptos recurridos.
Los motivos y fundamentos de la impugnación son, en síntesis, los que se exponen seguidamente:
a) El primer bloque de preceptos recurridos está constituido por los artículos 3, 17 y 18.2 y la disposición adicional primera de la Ley de Cataluña 20/2014, que establecen medidas de protección de las personas que se encuentran, según se alude en su preámbulo, «en situación de pobreza energética», y que regulan medidas similares a las recogidas en el Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica el Código de consumo de Cataluña, que dio lugar al recurso de inconstitucionalidad núm. 5831-2014. Los reproches de inconstitucionalidad se centran exclusivamente en los sectores energéticos del gas y de la electricidad, quedando al margen de los mismos la regulación aplicable al sector del agua.
Las competencias estatutarias en materia de consumidores y usuarios no facultan a la Generalitat de Cataluña para contradecir las bases que el Estado ex artículo 149.1.25 y 13 CE. Ambos títulos confieren al Estado competencias para la determinación de las bases en materia eléctrica y gasística, que se han desarrollado por el legislador estatal a través de las Leyes 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (LSE) y 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (LSH). El carácter transversal de la competencia autonómica en materia de consumo tiene como consecuencia que su ejercicio se sujete a las normas básicas en aquellos ámbitos en los que prevalece la necesidad de asegurar cierta uniformidad, como acontece con el régimen económico del sector energético, por lo que, en caso de colisión, prevalece el título competencial estatal. La inconstitucionalidad mediata de los preceptos impugnados deriva de su contradicción con la siguiente legislación básica estatal:
(i) El artículo 3 de la Ley de Cataluña 20/2014 añade las letras v) y w) al artículo 111-2 del Código de consumo de Cataluña, definiendo los conceptos de «pobreza energética» y «personas en situación de vulnerabilidad económica», distinción que cobra relevancia en caso de falta de pago del suministro de electricidad o gas. Los sujetos integrados en ambas nociones se encuentran protegidos frente a los cortes de suministro durante los «periodos críticos» que se establezcan por Orden y, además, pueden pagar a plazos la deuda asumida en tales periodos. La única diferencia entre el estatuto jurídico de tales conceptos estriba en que las personas en situación de vulnerabilidad económica, para ejercer los derechos que les concede la Ley, deben presentar un informe de los servicios sociales que acredite tal situación (nuevos apartados séptimo y octavo del artículo 252-4 del Código de consumo de Cataluña).
La figura del «consumidor vulnerable» es el instrumento creado por la Directiva 2009/72/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, que impone a los Estados miembros diversas obligaciones, en particular las recogidas en el artículo 3.7. Su incorporación al ordenamiento español se llevó a cabo, al amparo del artículo 149.1.13 y 25 CE, por el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, que articuló medidas de protección de los consumidores vulnerables, posteriormente recogidas en el artículo 45 y en la disposición transitoria décima LSE. De esta regulación se desprende que la tarifa de último recurso y el bono social son las medidas previstas por la normativa estatal para proteger a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica.
El nuevo artículo 111-2 —letras v) y w)— del Código de consumo de Cataluña delimita el núcleo de personas en situación de «pobreza energética» o de «vulnerabilidad económica» de forma distinta a lo previsto en la legislación básica estatal, que circunscribe la figura del consumidor vulnerable a los sujetos perceptores del bono social. Dado que las medidas de tutela de los consumidores vulnerables tienen repercusión económica en la financiación del sistema eléctrico efectos en el orden económico, tanto la definición de este concepto como la creación de otros sustancialmente similares forman parte de las competencias estatales ex artículo 149.1.13 y 25 CE.
Sucede lo mismo en el sector de hidrocarburos. La Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, se ocupa en su artículo 3.3 de la protección del consumidor vulnerable en los mismos términos que la Directiva 2009/72/CE. Para su incorporación al ordenamiento español, la Ley del sector de hidrocarburos LSH fue reformada por el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo. El modificado artículo 57.3 LSH no define la figura del consumidor vulnerable, ni reconoce a los consumidores vulnerables un bono social sobre la tarifa de último recurso a la que tienen derecho los pequeños consumidores; y tampoco se ha hecho uso de la habilitación contenida en este precepto para establecer «condiciones específicas de suministro» para los consumidores vulnerables distintas de la tarifa de último recurso a la que pueden acogerse, con carácter general, la mayor parte de los hogares domésticos. Pero la valoración que ello merezca en términos de políticas públicas o de su adecuación a la imperativa formulación del artículo 3.3 de la Directiva 2009/73/CE no consiente a las Comunidades Autónomas para desconocer el orden constitucional de distribución de competencias, pues ex artículo 149.1.13 y 25 CE, el artículo 57.3 LSH ha facultado al Gobierno, y solo al Gobierno, para la determinación de las condiciones específicas de suministro de los consumidores vulnerables.
(ii) En virtud de lo dispuesto en los apartados séptimo y octavo del artículo 252-4 del Código de consumo de Cataluña, añadidos por el artículo 17 de la Ley 20/2014, las personas en situación de vulnerabilidad económica y los hogares en situación de pobreza energética estarán protegidos frente a los cortes de suministro en los denominados «periodos críticos» y tendrán derecho a abonar a plazos la deuda contraída en estos periodos.
Tanto la prohibición de interrupción del suministro como el aplazamiento de la deuda entran en colisión con la legislación básica estatal de los sectores eléctrico y gasístico. El artículo 52.3...
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