Pleno. Sentencia 230/2015, de 5 de noviembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 7686-2010. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley de Andalucía 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público. Límites a los decretos-leyes, igualdad en el acceso a las funciones públicas y competencias sobre función pública: nulidad de los preceptos legales autonómicos que establecen el régimen jurídico y ejercicio de potestades administrativas, la sujeción a Derecho laboral del personal al servicio de las fundaciones del sector público andaluz y el régimen de nombramiento del personal no directivo.
| Marginal | BOE-A-2015-13477 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho, y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad número 7686-2010, interpuesto por el Letrado don Arturo García-Tizón López comisionado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, contra la disposición adicional cuarta y los arts. 1, apartados 9 y 12, 3 a 12, 18, 19 y 22 a 24 del Decreto-ley de Andalucía 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta de Andalucía y el Parlamento de Andalucía. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 27 de octubre de 2010, tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional, un escrito del Letrado Arturo García-Tizón López, que, comisionado por sesenta y seis Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, interpone recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos del Decreto-ley de Andalucía 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público, en concreto contra los arts. 1, apartados 9 y 12; 3 a 12; 18, 19, 22, 23, 24 y disposición adicional cuarta. De forma genérica se impugnan los antedichos preceptos por considerar que infringen los arts. 14, 23.2, 37, 86 y 149.1.18, todos ellos de la Constitución Española, así como algunas otras disposiciones integrantes del bloque de la constitucionalidad que se detallan en la exposición de los motivos concretos de impugnación.
Los argumentos que sustentan la impugnación de la norma autonómica son los siguientes:
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Los Diputados recurrentes entienden que el Decreto-ley autonómico adolece de vicios de inconstitucionalidad formal y material a causa de la inexistencia de la negociación colectiva previa a la aprobación de la norma, exigida por el art. 37.1 del estatuto básico del empleado público (LEEP), aprobado mediante Ley 7/2007, de 12 de abril. Este precepto exige que sean objeto de negociación –en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso– un elenco de materias sobre algunas de las cuales inciden, a decir de los recurrentes, los arts. 1.9 y la disposición adicional cuarta del Decreto-ley andaluz 5/2010. Así, estos preceptos afectan a cuestiones relativas a las condiciones de trabajo de los funcionarios; a normas que fijan criterios generales en materia de acceso, carrera y provisión de puestos de funcionarios; a reglas que fijan los criterios generales en materia de sistemas de clasificación de puestos de trabajo; a disposiciones referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica en aquellos aspectos relativos a condiciones de trabajo de los empleados públicos y a normas que fijan criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del trabajo. Todas estas cuestiones, ratione materiae, deberían haber sido objeto de negociación colectiva con carácter previo a la aprobación del Decreto-ley, en aplicación del ya citado art. 37.1 LEEP.
Sentado lo anterior, el recurso plantea si las materias que según el art. 37. 1 LEEP han de ser objeto de negociación colectiva lo han de ser también cuando su regulación se lleve a cabo por un Decreto-ley y no por una disposición reglamentaria o por un acuerdo, para concluir afirmando que, también en estos casos sería preceptiva la negociación colectiva pre-normativa, en relación con aquellos aspectos que incidan sobre las materias mencionadas; la LEEP no establece distinciones que excepcionen las normas con rango de ley de la obligación de negociación colectiva previa y, por otra parte, no es oponible a esta conclusión una eventual virtud derogatoria de la norma autonómica impugnada, precisamente porque la LEEP tendría carácter básico y habría sido dictada en ejercicio de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.18 CE. Concluye este argumento, reforzando la idea de la inconstitucionalidad material del art. 1.9 y de la disposición adicional cuarta del Decreto-ley 5/2010, por el intento de derogar el art. 37.1 LEEP obviando la negociación colectiva y la competencia estatal que respalda al art. 37.1 LEEP, así como la inconstitucionalidad formal por la mera ausencia del trámite al que obliga una norma de carácter básico, la demanda evoca las SSTC 33/1983 y 137/2003, que, estimando sendos recursos de inconstitucionalidad, declararan nulos los artículos de los Reales Decretos-leyes controvertidos por haberse omitido en aquellos casos el preceptivo trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Canarias, en aplicación de la disposición adicional tercera de la Constitución y del art. 46 del Estatuto de Autonomía. Entienden los recurrentes que el mismo razonamiento desarrollado en aquellas sentencias debe hacerse extensible al presente caso, para llevar al Tribunal a entender que la «extraordinaria y urgente necesidad» eventualmente concurrente en este caso, no debería haber impedido al ejecutivo autonómico completar el obligado trámite de la negociación colectiva respecto de los preceptos ahora recurridos.
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El art. 1.9 del Decreto-ley 5/2010, al introducir un apartado 3 en el art. 69 de la ley 9/2007, de 22 octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, chocaría con el art. 9.2 LEEP, en la medida en que aquel permite encomendar, contra el criterio del precepto estatal básico, a las agencias públicas empresariales, cuyo personal, según el art. 70 de la Ley 9/2007 del 22 octubre, se rige por el derecho laboral las potestades de autotutela y recuperación del dominio público, sancionadora, expropiatoria, y de fe pública y todas aquellas reservadas a personal funcionario. En otras palabras, la norma autonómica impugnada no respeta a los funcionarios el ámbito de actuación que les asigna la normativa básica estatal, relativo al ejercicio de las potestades públicas y la salvaguarda de los intereses generales; y este no puede ser alterado siquiera por las leyes de las respectivas Administraciones públicas, que además habrán de respetar la atribución a los funcionarios de las tareas necesarias, directa o indirectamente, para el ejercicio de tales potestades.
A juicio de los Diputados recurrentes la norma autonómica posibilita que el personal de las agencias públicas empresariales lleve a cabo funciones complementarias y de investigación y auxilio de las potestades públicas atribuidas a tales agencias.
Como complemento a este argumento afirman los recurrentes que una correcta interpretación del art. 9.2 LEEP en relación con el art. 15.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), obliga a considerar que aquel precepto establece una atribución de la titularidad de las funciones propias de la función pública, impidiendo que sean externalizadas hacia entidades instrumentales que se rigen por el derecho privado, aunque se configuren y sean consideradas como medios propios de la administración; que es el caso de las agencias públicas empresariales a que se refiere la norma autonómica. Por las anteriores razones, se afirma en la demanda que los apartados 1 y 2 del art. 69, en la nueva redacción que les da el art. 1.9 del Decreto-ley 5/2010, también incurrirían en el mismo vicio de inconstitucionalidad señalado para el apartado 3. En síntesis, la queja de los recurrentes se cifra en la consideración de que la nueva redacción del art. 69 de la Ley 9/2007 habilita la atribución a las agencias públicas empresariales de régimen privado de funciones complementarias y de investigación y auxilio de las potestades públicas, así como el desplazamiento hacia dichas agencias (y a las de régimen público) de las potestades públicas en sí mismas consideradas; algo vedado por el art. 15.1 LPC.
Se resume finalmente la queja planteada en este segundo apartado de la demanda, expresando que el Decreto-ley impugnado pretende modificar la gestión ordinaria de la actuación administrativa autonómica, derivando a las nuevas agencias públicas empresariales sometidas a derecho público –que la demanda califica como entes instrumentales cuyo personal está sometido íntegramente a Derecho laboral–, las potestades públicas y las funciones a ellas asociadas, dejando para los funcionarios una mera tarea de refrendo del trabajo realizado por el personal perteneciente a las agencias públicas empresariales; lo que sería contrario al art. 9.2 LEEP.
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El tercer argumento que se opone a la constitucionalidad del Decreto-ley autonómico se refiere a la vulneración, por parte de la disposición adicional cuarta y los arts. 3 al 12, 18 y 19, 22 a 24 del Decreto-ley 5/2010, del contenido esencial de los arts. 14 y 23.2 CE, en lo relativo al acceso en condiciones de igualdad a la función pública.
Los recurrentes no reconducen su queja a la vulneración de los límites materiales del decreto-ley, a pesar de asumir que los preceptos impugnados afectan a derechos fundamentales. Por una parte, consideran que los límites contenidos en el art. 86.1 CE, y perfilados por la jurisprudencia constitucional (con cita de la STC 137/2003, FJ 6) han sido formulados en relación con los decretos-leyes dictados por el Gobierno de la Nación, y no por los ejecutivos autonómicos. Por otra, que los límites materiales a los decretos-leyes andaluces, contenidos en el art. 110.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía...
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