Pleno. Sentencia 228/2016, de 22 de diciembre de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1442-2015. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Competencias sobre relaciones internacionales: nulidad de los preceptos legales que no vinculan la acción exterior de la Generalitat al ejercicio de las competencias autonómicas; interpretación conforme con la Constitución de las expresiones 'actor internacional activo' y 'actor internacional comprometido, solidario y responsable' y la regulación de los convenios y acuerdos de colaboración internacional (STC 31/2010). Votos particulares.
| Marginal | BOE-A-2017-910 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares Garcia, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1442-2015 interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Han comparecido y formulado alegaciones la Abogada de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 11 de marzo 2015, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Los motivos del recurso son los que se recogen a continuación.
El Abogado del Estado fundamenta el recurso en la vulneración del sistema de distribución competencial. Con carácter general, denuncia que la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 invade la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales reconocida en el art. 149.1.3 CE, en relación con los arts. 63, 93 a 96 y 97 del mismo texto constitucional. La Ley 16/2014 vulnera los citados preceptos de forma directa. Lo hace también de forma mediata, en la medida en que infringe las previsiones de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. Asimismo vulnera los arts. 184 a 192 y 193 y siguientes del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), sobre las relaciones con la Unión Europea y la acción exterior de la Generalitat.
La Abogacía del Estado expone la doctrina constitucional sobre el alcance de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, recogida últimamente en la STC 46/2015, de 5 de marzo. Resume la regulación estatal en esta materia refiriéndose a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, dictada en ejercicio de la facultad estatal para establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas. En concreto, invoca los arts. 1.2 b), 3, 5 y 11, que definen la acción exterior del Estado, enumeran sus principios rectores, establecen que las Comunidades Autónomas mantendrán informado al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de sus actuaciones con proyección exterior para que éste pueda informar y, en su caso, formular recomendaciones y concretan las actividades que las Comunidades Autónomas pueden realizar en el exterior, en el marco de sus competencias, adecuándose a la planificación de la acción exterior que realiza el Estado.
Asimismo invoca la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, complementaria de la Ley 2/2014, que regula los acuerdos internacionales que pueden celebrar las Comunidades Autónomas y los requisitos de coordinación necesarios con el Estado. Recuerda, en fin, la doctrina sentada en la STC 31/2010 sobre las competencias de la Generalitat recogidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de relaciones con la Unión Europea y acción exterior.
A continuación, el Abogado del Estado se refiere al informe del Consejo de Estado, favorable a la interposición del recurso. Realiza dos consideraciones generales que afectan a la totalidad de la Ley 16/2014. En primer lugar, la Ley emplea conceptos muy difusos, distintos de los manejados en la legislación estatal y en el Derecho internacional (tales como «actores» en lugar de «sujetos») con la aparente finalidad de justificar sus contenidos y eludir la aplicación del Derecho estatal e internacional. En segundo lugar, la Ley 16/2014 omite mencionar las competencias de coordinación y los principios rectores de la acción exterior del Estado recogidos en la Ley estatal 2/2014, que la Generalitat no ha impugnado; esto revelaría que se ha dictado sin consideración a las competencias del Estado en esta materia.
Las concretas denuncias de inconstitucionalidad que formula respecto de los preceptos impugnados son las siguientes:
El Abogado del Estado afirma que este precepto configura a Cataluña como un sujeto de Derecho internacional que pretende actuar en el exterior al margen de las competencias de la Generalitat. Para apoyar esta conclusión destaca la distinción que realiza el art. 1.1 de la Ley –en su frase primera y en el apartado c)– entre «acción exterior de Cataluña» y «relaciones de la Generalitat con la Unión Europea». Afirma que se segrega la acción exterior de Cataluña en la actuación de la «Generalitat»; la distinción sería trascendente pues, mientras que no existe objeción alguna a la acción de la Generalitat en el ámbito de la Unión Europea, la atribución a Cataluña de una acción exterior «indiscriminada, difusa e ilimitada» y «desvinculada de sus competencias» no es conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta tacha atañe a todo el articulado impugnado de la Ley, destacándose que el Estatuto de Autonomía de Cataluña se refiere a la «acción exterior de la Generalitat», no de Cataluña.
Afirma también que los apartados a) y b) del art. 1.1, al referirse a «la máxima proyección exterior de Cataluña» y al «posicionamiento de Cataluña en el exterior como actor internacional», sin vinculación a título competencial alguno, confirman lo dicho. Añade que resulta especialmente contraria a la Constitución la calificación de Cataluña como «actor internacional» que hace el art.1.1 b), en cuanto proclama la subjetividad internacional de Cataluña equiparándola a un Estado.
El recurso cuestiona asimismo el art. 1.1 en cuanto alude a la dirección, coordinación y orientación del Gobierno (obviamente del de la Generalitat, lo que se deduce claramente del contexto de la ley, en especial de su artículo 7). Al no mencionarse la coordinación que corresponde al Gobierno de la Nación en este ámbito –a diferencia de lo que ocurre en el art. 193 EAC, que deja a salvo la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales– se prescinde de las competencias estatales.
Los apartados 2 y 3 del artículo 1 se consideran inconstitucionales por los mismos motivos, en cuanto pretenden regular la acción exterior de Cataluña (no de la Generalitat de Cataluña) como actor internacional, sin tener en cuenta la competencia del Estado en la materia y menoscabando su ius legationis.
El recurso afirma que las tachas de inconstitucionalidad formuladas al artículo 1 son trasladables al artículo 2, que lleva como epígrafe «Definiciones». Especialmente a su apartado a), en cuanto se refiere a «la proyección exterior de Cataluña fuera del ámbito de la Unión Europea» y, en el párrafo segundo, al inciso «los intereses del país». Todo ello evidencia la atribución de subjetividad internacional a Cataluña.
Sostiene asimismo la Abogacía del Estado que la definición de los «acuerdos de colaboración» del artículo 2 d) contraviene los arts. 2 c) y 53 y siguientes de la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, así como el art. 195 EAC. Esta ley estatal define los acuerdos de colaboración como acuerdos internacionales no normativos que contienen declaraciones de intenciones o compromisos de actuación políticos, técnicos o logísticos sin ser fuente de obligaciones internacionales; el artículo 2 d) impugnado los define por su parte como acuerdos sin efectos jurídicos de Derecho internacional, que solo imponen obligaciones jurídicas a las partes que los otorgan.
Afirma también que son inconstitucionales los apartados e) y f) del artículo 2, que definen las «Delegaciones del Gobierno en el exterior» y la «Delegación del Gobierno ante la Unión Europea»; exceden del ámbito competencial de Cataluña y pretenden dotarla de aparente subjetividad internacional, especialmente en el caso de las Delegaciones en el exterior, a las que se atribuye la defensa de la «proyección internacional del país».
Recurre igualmente el término «diplomacia» [apartados i), j), k) y l) del artículo 2] porque invade la competencia estatal exclusiva en materia de relaciones internacionales, pues alude a las relaciones diplomáticas entre Estados.
Sostiene la Abogacía del Estado que este precepto, relativo a los principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea, incluye principios de política exterior propios del Estado. Especialmente comprueba la extralimitación competencial en el apartado e), que se refiere al «reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos» y puede interferir con la política exterior del Estado. También cuestiona el apartado h), en cuanto alude a la «búsqueda de sinergias con el Gobierno del Estado y con las demás Administraciones públicas», en términos de absoluta igualdad con el Estado y desconociendo su función coordinadora. Además, el precepto se refiere «a los principios rectores de las políticas públicas establecidos por el Estatuto», sin mencionar la Constitución ni la Ley de acción exterior del Estado; lo que acredita que no se asume que la acción exterior de las instituciones catalanas debe coordinarse con la actuación exterior estatal, con prevalencia de esta última en caso de conflicto, como dispone el art. 2.2 b) de la Ley estatal de acción exterior.
Afirma su inconstitucionalidad por...
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