Pleno. Sentencia 181/2014, de 6 de noviembre de 2014. Recurso de inconstitucionalidad 321-2008. Interpuesto por más de cincuenta Diputados en relación con diversos preceptos de la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de farmacia de Andalucía. Competencias en materia de sanidad, productos farmacéuticos y legislación civil y mercantil; principios de seguridad jurídica y de legalidad sancionadora: nulidad de los preceptos legales autonómicos que regulan la caducidad de la autorización de instalación y funcionamiento de las oficinas de farmacia y las fórmulas magistrales y los preparados oficiales; interpretación conforme con la Constitución de la atribución a la Comunidad Autónoma de la competencia ejecutiva de autorización de las instalaciones donde se elaboren las fórmulas magistrales y preparados oficinales.
| Marginal | BOE-A-2014-12647 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho, y don Antonio Narváez Rodríguez Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 321-2008, interpuesto por más de cincuenta Diputados contra los artículos 13, 33.2, inciso primero del párrafo último del art. 40.1 a); párrafo segundo del art. 41.1 c), 47.1 y 47.3 de la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de farmacia de Andalucía. Han comparecido y formulado alegaciones la Junta y el Parlamento de Andalucía. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 11 de enero de 2008, don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, actuando en representación de más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 13, 33.2, inciso primero del párrafo último del art. 40.1 a); párrafo segundo del art. 41.1 c), 47.1 y 47.3 de la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de farmacia de Andalucía. Ha sido parte la Junta de Andalucía.
Se alega, en primer lugar, la inconstitucionalidad del art. 33.2, del último inciso del párrafo segundo del art. 41.1 c), y del art. 47.1 y 3 de la Ley de farmacia de Andalucía, por infringir el régimen uniforme establecido por el legislador estatal en los procedimientos de autorización de apertura de la oficina de farmacia y de autorización de su transmisión, aplicando principios rectores derogados, así como por infringir el art. 38 CE, en relación con los arts. 89 y 103.2 y 4 de la Ley general de sanidad, de acuerdo con la doctrina sentada en las SSTC 109/2003, de 5 de junio, y 152/2003, de 17 de julio. Argumenta la demanda que la Ley estatal 16/1997 supone una radical modificación del régimen previsto en el Real Decreto-ley 11/1996, de 17 de junio, cuyo art. 2.3 sometía la autorización de las nuevas oficinas de farmacia a los criterios de concurrencia competitiva, mérito y capacidad, que con dicha derogación ya no son básicos y han quedado reemplazados por los principios de publicidad y transparencia, para facilitar la simplificación y ordenación de los expedientes de apertura de farmacias. La STC 109/2003, de 5 de junio, tras proclamar que la libertad de empresa y la propiedad privada, de un lado, y el interés público y la planificación, de otro, son los ejes sobre los que se vertebra el sector farmacéutico, y declarar que son básicos los arts. 89 (reconocimiento de la libertad de empresa en el sector sanitario) y 103.2 y 4 (la farmacia como establecimiento sanitario) de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad (LGS) y del art. 4 de la Ley 16/1997, declara la validez de una regulación uniforme para todo el territorio nacional, razonando sobre la transmisibilidad y uniformidad de régimen jurídico como consecuencias del principio de libertad de empresa, por lo que la citada Sentencia concluye que el legislador ha optado por la transmisibilidad de las oficinas de farmacia, que es la que determina el modo de satisfacción del interés público sanitario presente en la dispensación de medicamentos. La Ley impugnada dispone que la adjudicación de nuevas oficinas de farmacia se ajustará a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia pública y mérito, imponiendo el sistema de concurso también a las transmisiones onerosas de las oficinas de farmacia. Esto es, los criterios que priman son los de concurrencia competitiva y mérito y capacidad, lo que va en contra de las bases estatales, en cuanto suponen la aplicación de los mismos criterios que se tienen en cuenta para el acceso a la función pública para el ejercicio de una profesión privada (Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2004 de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad contra el art. 11 de la Ley de Extremadura 3/1996, de 25 de junio, de atención farmacéutica). En consecuencia, los preceptos de la Ley impugnada vulneran también el art. 38 CE, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y el art. 89 LGS. Es más, la sujeción de las autorizaciones de apertura y transmisión de las oficinas de farmacia a estos principios se asienta sobre la idea subyacente de que dichas autorizaciones se otorgan intuitu personae, lo que rechaza expresamente, en opinión de los recurrentes, la STC 109/2003, de 5 de junio, que interpreta que la Ley 16/1997 ha pretendido no limitar la libertad de empresa en el sector sanitario.
Alega la demanda, en segundo lugar, la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 3 del art. 47, por invadir la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil y mercantil y por infringir el principio de reserva de ley. El apartado primero establece que la transmisión de la farmacia por cualquier forma admitida en derecho estará sujeta a autorización administrativa que se realizará en las condiciones y con los requisitos que reglamentariamente se establezcan. Aunque a primera vista pudiera entenderse que esta previsión legal se refiere a los aspectos meramente administrativos, su intención parece ser la de regular las condiciones y requisitos de los negocios jurídicos mediante los que puede formalizarse la transmisión de la oficina, cuando el art. 149.1.6 y 8 CE no permite a las Comunidades Autónomas introducir derechos u obligaciones en las relaciones contractuales privadas. En apoyo de este argumento, resulta que la aplicación del sistema de concurso a la transmisión de la oficina de farmacia (art. 47.3) contradice lo establecido en el art. 1449 del Código civil (CC), según el cual el señalamiento del precio no podrá dejarse nunca al arbitrio de uno de los contratantes, lo que ocurre cuando el sistema es el concurso y no se permite al interesado en la adquisición proponer sus propias condiciones o hacer contraofertas.
En tercer lugar, el art. 13 de la Ley de farmacia de Andalucía infringe la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación sobre productos farmacéuticos. La Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, y la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos, reconocen al Estado la competencia exclusiva en todo lo referente a los medicamentos para uso humano, siendo un aspecto sustancial de esta legislación la regulación de la fabricación de los productos farmacéuticos (STC 152/2003). Así, la Ley 29/2006, establece que la Ley regulará, los medicamentos de uso humano, su evaluación, autorización, registro, fabricación, elaboración etc... y que esta regulación se extiende también a las sustancias, excipientes y materiales utilizados para su fabricación, preparación y envasado, así como a las fórmulas magistrales (art. 1.3), siendo las fórmulas magistrales medicamentos (art. 7.1). La ley de farmacia de Andalucía destina el art. 13 a regular las fórmulas magistrales y los preparados oficiales, lo cual corresponde al Estado, pues como señaló la STC 152/2003, la Comunidad Autónoma puede ejercer sus competencias en materia sanitaria y de establecimientos farmacéuticos, siempre que al hacerlo no incida directamente sobre las competencias relativas a los medicamentos. El art. 13 regula expresamente las materias primas que podrán utilizarse en la elaboración de esos medicamentos, llegando incluso a introducir normas específicas y detalladas para determinados casos, atribuyendo incluso a la Consejería de Salud la facultad de autorizar las prácticas, por lo que resulta innegable que este precepto se aparta intencionadamente de lo establecido en los arts. 42 y 44 de la Ley estatal 29/2006.
Por último, consideran los recurrentes que el primer inciso del último párrafo del art. 40.1 a) viola los arts. 9.3 y 25.1 CE. Según su opinión, este inciso extiende a los cotitulares la sanción impuesta a uno de los titulares de la farmacia, por lo que infringe el art. 25.1 CE y el art. 9.3 CE, con infracción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la pena que son predicables, de acuerdo con la doctrina constitucional, a las sanciones administrativas. El inciso del precepto impugnado contempla como causa de caducidad de las autorizaciones, cuando existan varios cotitulares, la inhabilitación profesional o suspensión definitiva de funciones de uno de ellos, si se hubiera producido en el ejercicio profesional de la oficina de farmacia. Esta previsión resulta contraria al art. 25.1 CE en su expresión de tipicidad de la conducta sancionada, pues los efectos de la sanción impuesta a uno de los titulares se extienden a quien no tuvo participación en la infracción, considerando responsables objetivos a quienes no participaron en la comisión del hecho infractor, extensión que se produce sea cual sea la participación del infractor en la cotitularidad de la oficina de farmacia, aunque sea minoritario, lo que supone, además, la infracción de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.
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Por providencia de 12 de febrero de 2008, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Nación y al Parlamento de Andalucía, al objeto de que puedan personarse y formular alegaciones y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el «BOE» y en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía».
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Por sendos escritos que tuvieron entrada en el Registro General de este Tribunal el 25 y 26 de febrero, y el 7 de marzo, todos ellos de 2008...
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