Pleno. Sentencia 154/2015, de 9 de julio de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 1832-2006. Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo. Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, derecho de propiedad, autonomía local y competencias en materia de urbanismo y vivienda: nulidad de los preceptos legales autonómicos que atribuyen a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de las potestades de planeamiento y de disciplina urbanística; interpretación conforme del precepto relativo a la intervención autonómica en las delimitaciones de reserva para patrimonio autonómico de suelo (STC 51/2004).
| Marginal | BOE-A-2015-9196 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1832-2006 interpuesto por don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado al efecto por otros sesenta y ocho Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso, contra los arts. 12, 13, 23.4, 24.11, 28.1, 28.9, 28.11 y 28.13 de la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo, publicada en el «Boletín Oficial de la Junta de Andalucía» de 21 de diciembre de 2005, por violación de los artículos 9.3, 33, 137, 140, 141 y 149.1.18 de la Constitución española. Han intervenido las Letradas de la Junta y del Parlamento de Andalucía, en la representación que ostentan. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de febrero de 2006, don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado por otros sesenta y ocho Diputados del Grupo Partido Popular del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo.
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El recurso de inconstitucionalidad razona dos tipos de impugnaciones. La primera se dirige al régimen de derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de protección pública de los arts. 12 y 13 de la Ley 13/2005. Se reputa contrario al derecho de propiedad (art. 33 CE) y a la prohibición constitucional de aplicación retroactiva de medidas restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Las demás impugnaciones se dirigen a otros preceptos de esa Ley (arts. 23.4, 24.11, 28.1, 28.9, 28.11 y 28.13) que limitarían la capacidad de actuación de los entes locales en materia de urbanismo en contra de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) y de preceptos de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL) con vulneración consecuente del sistema constitucional de distribución competencial (art. 149.1.18 CE).
Respecto de la primera impugnación, el recurso expone el contenido de los arts. 12 y 13 de la Ley 13/2005, relativos al régimen jurídico de la trasmisión inter vivos de viviendas protegidas, que atribuye derechos de tanteo y retracto a la Junta de Andalucía. Los diputados recurrentes no discuten que el legislador andaluz pueda legítimamente combatir la especulación en relación con las viviendas protegidas a través del establecimiento de límites a la trasmisión y, en particular, mediante la atribución a la Administración de derechos de tanteo y retracto. Discuten que pueda constreñir las facultades de libre disposición de los titulares de viviendas protegidas más de lo que lo hacía la legislación precedente en contra del derecho de propiedad (art. 33 CE) y la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Razonan que el legislador debió prever que el nuevo régimen se aplicase sólo a las viviendas calificadas como protegidas a partir de la entrada en vigor de la Ley 13/2005 y a las que se encontrasen ya afectadas por las mismas restricciones con anterioridad. Sin embargo, dice la demanda, el nuevo régimen se aplica desde la entrada en vigor de la Ley 13/2005 a todas las viviendas protegidas, incluidas las adquiridas con anterioridad bajo un régimen normativo distinto que, en muchos casos, era más favorable. Afirman en este sentido que muchos planes no reconocían derechos de tanteo y retracto en relación con las viviendas protegidas de promoción privada. A su vez, señalan que el precio máximo de venta por metro cuadrado útil en segundas o posteriores trasmisiones era, conforme a la normativa estatal, el establecido en el año de la trasmisión para las viviendas de protección oficial calificadas provisionalmente. Por otra parte, las comunicaciones eran sólo preceptivas en los casos en que se exigía autorización administrativa para proceder a la trasmisión. De ahí que, con cita de la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10, la demanda entienda que el nuevo régimen de tanteo y retracto constituya una medida restrictiva del derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) que, al aplicarse retroactivamente, vulnera el art. 9.3 CE. La instrucción de 29 de diciembre de 2006 y la Orden de 20 de enero de 2006 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al tratar de «reconducir lo desacertado de la nueva regulación» «ante el escándalo social creado», serían «prueba palpable» de la retroactividad de las citadas medidas.
La demanda se refiere a las demás impugnaciones después de una larga narración sobre la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, el Libro Blanco para la reforma del gobierno local (publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas en 2005) y la jurisprudencia constitucional relativa a la distribución competencial en materia de régimen local (STC 214/1989 y 159/2001, autonomía local (STC 32/1981) y a los controles de la actividad local (SSTC 213/1988, 259/1988, 148/1991, 36/1994, 11/1999 y 159/2001). Por razones de claridad expositiva, presentaremos las impugnaciones formuladas por los Diputados recurrentes conforme al orden con el que las resolveremos después en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia. Incurrirían en inconstitucionalidad:
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La previsión de que la Consejería, trascurridos inútilmente diez días desde el requerimiento al Alcalde, adopte medidas cautelares de suspensión ante actuaciones llevadas a cabo sin licencia u orden de ejecución en determinados casos (art. 28.11, que modifica el art. 188.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía. También la atribución a la Consejería correspondiente de la competencia para iniciar y resolver procedimientos sancionadores cuando el mismo órgano hubiera adoptado previamente la medida cautelar de suspensión, cuando la infracción se realizase al amparo de licencia u orden de ejecución anulada a instancia de la Administración autonómica y, en otro caso, cuando trascurran inútilmente quince días desde el requerimiento al Alcalde para que inicie el correspondiente procedimiento sancionador (art. 28.13, que modifica el art. 195.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). La demanda discute estos preceptos sólo en lo relativo a los plazos previstos de respuesta al requerimiento formulado por la Comunidad al ente local, de diez y quince días, respectivamente. Considera que, conforme al art. 60 LBRL, ese plazo nunca puede ser inferior a un mes. De este modo, «se está dificultando enormemente, y casi impidiendo, las posibilidades de intervención del municipio, y facilitando que se llegue a la subrogación de la Comunidad Autónoma en la legítima posición municipal».
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La previsión de que la Consejería con competencias en materia de urbanismo pueda en su caso, sin perjuicio de la medida de suspensión acordada y previa audiencia del interesado, disponer en el plazo máximo de un mes la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (art. 28.9, que añade un nuevo apartado 5 al art. 183 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). La demanda razona con cita de la STC 11/1999 que este precepto instituye un nuevo control de legalidad contrario a la garantía constitucional de la autonomía local, por permitir que la Comunidad Autónoma suplante a la entidad local en supuestos de mero interés local y sin necesidad de requerimiento previo.
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La previsión de que el Consejo de Gobierno, con audiencia del municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía e informe favorable del Parlamento de Andalucía, pueda atribuir a la Consejería correspondiente la potestad de planeamiento que corresponde a los municipios durante un plazo no superior a cinco años, cuando estos incurran en grave incumplimiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas con manifiesta afectación de la ordenación del territorio y urbanismo competencia de la Comunidad Autónoma; el Acuerdo del Consejo de Gobierno delimitará el ejercicio de esta potestad, las condiciones para llevarla a cabo, las formas de participación municipal, el plazo de atribución, que en ningún caso será superior a cinco años y se pronunciará sobre la suspensión de la facultad municipal de firmar convenios de planeamiento (art. 28.1, que añade un apartado 4 al art. 31 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). La demanda reputa inconstitucional este precepto por contradecir el art. 60 LBRL, que permite, no una sustitución general en materia de planteamiento urbanístico, sino una subrogación meramente funcional y limitada. A su vez, el art. 60 LBRL condicionaría la potestad de sustitución al incumplimiento de obligaciones legalmente impuestas, mientras que el precepto autonómico partiría de «una subjetiva apreciación sobre el ejercicio de las competencias urbanísticas para comprobar y considerar si se está afectando negativamente a los valores que debe proteger la ordenación del territorio y el urbanismo tal y como lo entiende la Comunidad Autónoma». Se subraya también que, a diferencia del art. 60 LBRL, el precepto impugnado no contempla plazo alguno de requerimiento al municipio y se califica de deslegalización inaceptable la parte del precepto que remite al Acuerdo del Consejo de Gobierno en lo relativo a las condiciones de...
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