Pleno. Conflicto positivo de competencia número 90/1982. Sentencia número 68/1984, de 11 de junio.
| Marginal | BOE-T-1984-15816 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Jerónimo Arozamena Sierra, Vicepresidente, y don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez Picazo, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado.
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
en el conflicto positivo de competencia número 90/1982, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, en relación con los artículos 1., números 1, 2 y 3; 2., números 2, 3 y 4; 3., 5. y 6., párrafo primero, y disposición transitoria del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación de aeropuertos civiles. Ha sido parte el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, y ponente el Magistrado don Antonio Truyol Serra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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ANTECEDENTES
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Publicado en el
número 290, de 4 de diciembre de 1981, el Real Decreto de la Presidencia número 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación de aeropuertos civiles, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito dirigido al excelentísimo señor Presidente del Gobierno en fecha 28 de enero de 1982, planteo requerimiento de incompetencia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 63 de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), contra la mencionada disposición, por entender que los artículos 1., números 1, 2 y 3, 2., números 2, 3 y 4; 3., 5. y 6., párrafo primero, y la disposición transitoria, vulneran la competencia de esta Comunidad Autónoma, en virtud de lo que dispone la Constitución (en adelante CE), el Estatuto de Autonomía (en adelante EAC) y diversos Decretos de traspaso de servicios. -
Como consecuencia del referido escrito del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de fecha 28 de enero de 1982 el Gobierno de la Nación, reunido en Consejo de Ministros el 12 de febrero siguiente, acordó no atender dicho requerimiento, por estimarlo infundado, en consonancia, lo uno y lo otro, con lo establecido en el artículo 63 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, de este Tribunal. En consecuencia, el Consejo Ejecutivo, en su sesión del día 9 de marzo, tomo la resolución de plantear conflicto positivo de competencia en virtud del artículo 63 y concordantes de la mencionada Ley Orgánica, designando a los Letrados de su Gabinete Jurídico Central, don Manuel María Vicens i Matas y doña Mercedes Curull Martínez, para que, indistintamente, representen y defiendan al Consejo Ejecutivo de la Generalidad y formulen las alegaciones pertinentes.
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Don Manuel María Vicens i Matas promovió dicho conflicto positivo de competencia en escrito de 18 de marzo de 1982, solicitando de este Tribunal que dicte sentencia por la que se declare que la titularidad de la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y se anulen los artículos 1., números 1, 2 y 3; el artículo 2., números 2, 3 y 4; el artículo 3.; el artículo 5.; el artículo 6., párrafo primero, y la disposición transitoria del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, y cuantos actos y situaciones de hecho o de derecho se hubiesen dictado o creado en ejecución o al amparo de los preceptos que han quedado relacionados si se evidenciara su existencia.
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Analiza en primer término el Abogado de la Generalidad de Cataluña el preámbulo del Real Decreto impugnado, el cual reconoce que la introducción en la Constitución de la categoría de aeropuertos de interés general ha supuesto la aparición en nuestro ordenamiento jurídico-aeronáutico de conceptos y situaciones que no fueron previstos en la Ley de Aeropuertos, ni en la de navegación aérea, ni en el Real Decreto-ley 12/1978, sobre fijación y delimitación de facultades entre los Ministerios de Defensa y de Transportes, Turismo y Comunicaciones, y se propone, según sus propios términos, fijar los criterios básicos para limitar técnica y administrativamente la discrecionalidad con que se han de calificar los aeropuertos según se consideren o no de interés general y las formas posibles de gestión de los mismos, señalándose también literalmente que ello se hace
. Lo cual significa que los autores del Real Decreto se atribuyen en esta materia unas facultades prácticamente omnímodas, olvidando que el artículo 149.1.20 de la CE traza en este punto una línea divisoria entre las competencias del Estado y las de los Entes autonómicos, definida por el interés general, e inclinando el nivel de competencias de uno y otras en beneficio de la Administración del Estado y en perjuicio de la autonómica. -
Si en la mayoría de ocasiones el problema de la jerarquía normativa a la que expresamente se refiere el artículo 9.3 de la CE debe quedar reducido a una pura cuestión de legalidad, tratándose de disposiciones que puedan afectar a las competencias de las Comunidades Autónomas, como es aquí el caso, el tema del rango formal de la norma adquiere una dimensión diferente, pues sólo el órgano constitucional titular de la potestad de concretar los supuestos generales previstos por la Constitución podrá determinar las competencias genéricamente atribuidas, incidiendo por ello tanto en el régimen competencial del Estado como en el de las Comunidades Autónomas. Basándose en que el artículo 86.1 de la CE excluye de la facultad del Gobierno de dictar decretos-leyes en el supuesto de que pueda quedar afectado el
entiende el Abogado de la Generalidad de Cataluña que con mayor motivo no podrá el Gobierno afectar dicho régimen, ni por ende sus competencias, mediante normas con rango formal de decreto. Como el mismo preámbulo del Real Decreto impugnado reconoce, la categoría nueva no puede ser prevista en la legislación aeronáutica, por lo que resulta que el Real Decreto 2858/1981 se adelanta a ésta, estableciendo concretamente las condiciones materiales que permiten calificar a los aeropuertos españoles y, por ello, determina el alcance práctico de un concepto tan indeterminado como éste. Ahora bien, la misma idea de
, en toda la pluralidad de acepciones que tiene en nuestra Constitución, remite constantemente, en el momento de su concreción o aplicación, al principio de legalidad (artículos 30.3, 34.1, 44.2, 47 128.2, 144, 150.3 y 155.1). Por otra parte, el artículo 11.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) declara que corresponde a la Generalidad la ejecución de la legislación del Estado en materia de puertos y aeropuertos con la calificación de interés general, y en materia análoga como son las obras públicas (artículo 9.13) la competencia exclusiva de la Generalidad tiene como límite aquellas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado. El propio Real Decreto hace referencia al rango legislativo que hasta este momento ha tenido la materia aeroportuaria, presentándose como una actualización anticipada de la Ley de Navegación Aérea. De estas y otras consideraciones deduce el Abogado de la Generalidad de Cataluña que el Real Decreto 2858/1981 regula una materia, fija nuevos criterios y precisa y aplica de tal manera a los aeropuertos civiles del Estado el concepto que afecta a la delimitación de competencias sobre estos aeropuertos que corresponden a la Generalidad de Cataluña, ya que hace depender esta delimitación de competencias de una simple disposición administrativa, alterable por otra del mismo rango. -
Recuerda el Abogado de la Generalidad que cuando la CE en su artículo 149.1.20 enumera los sectores que corresponden al Estado en materia aeronáutica, distingue entre aeropuertos y algunos servicios o actividades concretas vinculadas a aquéllos (control del espacio aéreo, tránsitos y transportes aéreos, matriculación de aeronaves). Definido el aeropuerto como la superficie de límites definidos para la salida y llegada de aeronaves, dotada con carácter permanente de instalaciones y servicios de naturaleza pública a fin de asistir de manera regular al tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones del material aéreo y recibir y despachar pasajeros y cargas (artículo 39 de la Ley de Navegación Aérea de 21 de julio de 1960) y prevista por la legislación vigente (mismo artículo de la Ley que se acaba de citar), la existencia de aeropuertos privados y no estatales, así como de aeropuertos de propiedad local (artículo 43 de la citada Ley), parece que el concepto de recinto aeroportuario, utilizado por el Real Decreto 2858/1981 en sentido diferente de aeropuerto, solo puede entenderse como el aeropuerto más los espacios e instalaciones no incluidos en la definición legal, pero de hecho los dos términos se utilizan en un sentido singular. Por otra parte, la enumeración del artículo 2. del Real Decreto no es homogénea, pues de una parte se trata de servicios aeronáuticos vinculados al aeropuerto, y de otra, de éste, y el aeropuerto como tal y los servicios no atribuidos al Estado por el artículo 149.1.20 de la CE podrán ser competencia de las Comunidades Autónomas.
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Las competencias de la Generalidad en materia de aeropuertos están reguladas en los artículos 9.15 y 11.8 del EAC, comprendiéndose en el primero todas las potestades públicas en la materia y limitándose en el segundo a la función ejecutiva.
De la lectura del artículo 9.15, con su referencia al 149.1.20 de la CE, y de su relación con el artículo 148.1.6 de ésta, se deduce que la atribución de competencia de dicho artículo 9 comprende todos los aeropuertos que no sean de interés general, entre los cuales se han de incluir los aeropuertos deportivos. En cuanto al artículo 11.8, atribuye competencia ejecutiva a la Generalidad en orden a los
. Ahora bien, son obvios al respecto dos extremos: que la reserva de gestión directa presupone que los aeropuertos han de ser de titularidad estatal y que no todos los aeropuertos de gestión directa pública se excluyen de la competencia de la Generalidad, sino ...
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