Orden TED/426/2020, de 8 de mayo, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
| Marginal | BOE-A-2020-5208 |
| Sección | III - Otras Disposiciones |
| Emisor | Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico |
| Rango de Ley | Orden |
I
La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de Residuos) y su transposición al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, introducen un conjunto de requisitos que deberán cumplirse para que un determinado tipo de residuos, tras una valorización, pueda dejar de ser considerado residuo. Es el concepto que se ha denominado en ambas normativas «fin de condición de residuo».
Los requisitos que deben cumplirse para ese cambio de estatus jurídico son que la sustancia u objeto resultante se use para finalidades específicas; que exista un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto; que la sustancia u objeto resultante cumpla los requisitos técnicos para las finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y, finalmente, que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.
La citada directiva señala que la adopción de criterios se puede establecer en el ámbito europeo o, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria, los Estados miembros podrán decidir, caso por caso, si un determinado residuo ha dejado de serlo, teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Esta última posibilidad ha sido recogida en el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el que se establece que mediante orden ministerial pueden fijarse los criterios específicos que deben cumplir determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, para que dejen de considerarse como residuos. Para ello será tenido en cuenta el estudio previo realizado por la Comisión de coordinación en materia de residuos, lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los principios de precaución y prevención, y los eventuales impactos adversos del material resultante.
En la misma línea, la reciente modificación de la Directiva Marco de Residuos a través de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, incide en la necesidad de que por parte de los Estados miembros se adopten medidas que garanticen que aquellos residuos que hayan sido objeto de alguna operación de valorización dejen de ser considerados residuos, siempre y cuando cumplan todos los requisitos para el fin de condición de residuo establecidos en la directiva. El artículo 6, modificado en su redacción, mantiene los requisitos ya definidos en 2008 y prevé que la aplicación del concepto jurídico de fin de condición de residuo pueda ser a nivel de la Unión Europea, a nivel de Estado miembro o a nivel de caso por caso.
En el primer nivel, la Comisión Europea puede evaluar la necesidad de establecer esos criterios para determinados flujos de residuos mediante actos de ejecución, a escala de toda la Unión Europea. Y en un segundo nivel, cuando no haya ocurrido a escala comunitaria, son los Estados miembros quienes pueden establecer esos criterios para determinados tipos de residuos. En estos dos primeros supuestos, los requisitos para el fin de la condición de residuo incluidos en la directiva aplican a lo siguiente: los residuos autorizados como material de entrada para la operación de valorización; los procedimientos y técnicas de tratamiento permitidos; los criterios de calidad que deben cumplir los materiales para que puedan dejar de ser residuos tras la operación de valorización, en consonancia con las normas aplicables en materia de productos e incluyendo valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario; los sistemas de gestión para demostrar el cumplimiento de los criterios definidos, concretamente para el control de calidad y el autoseguimiento, y la acreditación, en su caso; y finalmente, la presentación de una declaración de conformidad.
En el tercer supuesto, el denominado caso por caso, cuando no existan criterios establecidos ni a escala de la Unión Europea ni a escala nacional, son los Estados miembros los que tienen la potestad de decidir caso por caso para determinados flujos de residuos. La Directiva 2018/851, de 30 de mayo, dispone que para cada caso se puedan reflejar, cuando se considere necesario, esos mismos requisitos establecidos para las dos opciones descritas anteriormente. Además, en este último supuesto también se tendrán en cuenta los valores límite para contaminantes y cualquier impacto negativo para el medio ambiente y la salud humana. No obstante, esta última opción debe ser desarrollada en nuestro país en el marco de la transposición de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo.
Es preciso destacar que ese mismo enfoque que la nueva directiva adopta para los desarrollos a nivel comunitario y nacional, es el que se ha aplicado en España en el desarrollo del artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a través de las órdenes ministeriales.
II
En el ámbito comunitario, la Comisión Europea encargó al Centro Común de Investigación-Joint Research Center (en adelante, JRC) un estudio con información técnica, que respaldara la propuesta de criterios de fin de condición de residuo del papel y cartón recuperado, y que además incluyera toda la información básica necesaria para garantizar la conformidad con las condiciones del artículo 6 de la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre. Este estudio se elaboró recogiendo las contribuciones de expertos de los Estados miembros y de las partes interesadas. El documento «End-of-waste criteria for waste paper: Technical proposals» se encuentra disponible en la página web de la Comisión Europea en la dirección https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/eur-scientific-and-technical-research-reports/end-waste-criteria-waste-paper-technical-proposals.
Este documento del JRC resume en su anexo I los criterios propuestos para el fin de la condición de residuo del papel y cartón recuperado, dividiéndolos en tres apartados. Basándose en él, la Comisión Europea redactó una propuesta de reglamento para establecer estos criterios, que finalmente no fue aprobada por no llegar a alcanzarse un acuerdo entre los distintos países en diciembre de 2013.
III
La composición del papel y del cartón se basa mayoritariamente en fibras de celulosa de origen vegetal (madera y otras plantas), pero también pueden estar presentes productos químicos añadidos durante la fabricación, con el objetivo de dotar a cada papel y cartón de unas determinadas características.
Todo producto realizado con papel y cartón se termina convirtiendo en un residuo, cuando su poseedor lo desecha o tiene la intención o la obligación de desecharlo. Los residuos de papel y cartón son materiales que se pueden reciclar, constituyendo actualmente el papel y cartón recuperado una fuente importante de obtención de fibras de celulosa para la fabricación de nueva pasta de papel. No obstante, todos esos aditivos de naturaleza química presentes en los productos de papel y cartón estarán presentes también en los residuos de papel.
El término «papel recuperado» es el que se emplea más habitualmente en esta industria, así era nombrado también en la norma técnica UNE-EN 643, que define las diferentes calidades del papel recuperado. Sin embargo, en la versión más reciente de esta norma, del año 2014, se indica que como el uso final al que estará destinado es el reciclaje de papel, la expresión «papel y cartón recuperado» (en inglés «recovered paper and board») se sustituye por «papel y cartón para reciclar» («paper and board for recycling»).
En esta orden se hará referencia al papel y cartón recuperado, entendiendo que se refiere a los residuos de papel y de cartón, de origen industrial, comercial o doméstico, que han sido recogidos de manera separada y transportados a un gestor autorizado de residuos, quien los clasifica, los acondiciona, los enfarda y almacena según tipologías, para finalmente enviarlos a la industria papelera. En este último destino se llevarán a cabo los tratamientos para su reciclaje final, siendo el objetivo fundamental la obtención de las fibras de celulosa presentes, que son los componentes mayoritarios del papel y del cartón, aunque no los únicos.
IV
En España existen fábricas de celulosa y fábricas de papel, cuya producción anual conjunta ronda los seis millones de toneladas de papel, de acuerdo a los datos más recientes del sector fabricante. Del total de papel producido, la gran mayoría se destina a papel para envases y embalajes (60 %) y a papel para impresión (20 %), destinándose el resto a la fabricación de papel higiénico, sanitario y de otros tipos diferentes. En lo que respecta a la recogida de residuos de papel y cartón, la cifra anual media ronda los 4,5 millones de toneladas, procediendo en su mayoría del canal industrial y comercial y en menor volumen del canal municipal.
En lo que respecta a la relación porcentual entre cuánto papel recuperado se usa como materia prima, respecto del consumo total de papel y cartón que tiene lugar, en Europa en 2017 el valor medio de esta tasa de reciclaje fue del 62 %, mientras que en España fue superada y se situó en torno al 74 %. En definitiva, en comparación con el resto de países europeos, la industria...
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