SENTENCIA 186/1993, de 7 de Junio, del Pleno del Tribunal constitucional en el Recurso de Inconstitucionalidad 887/1986, promovido por 51 senadores contra determinados articulos de la Ley de la asamblea de Extremadura 1/1986, de 2 de Mayo, sobre la dehesa de Extremadura.

Marginal:BOE-T-1993-17386
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y Don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 887/86, promovido por don Luis Fernández-Madrid, comisionado por cincuenta Senadores, contra determinados artículos de la Ley de la Asamblea de Extremadura 1/1986, de 2 de mayo, sobre la Dehesa en Extremadura. Han sido partes la Junta de Extremadura, representada por el Abogado don José María Mohedano Fuertes y el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito presentado en este Tribunal el 30 de julio de 1986, don Luis Fernández Fernández-Madrid, Abogado y Senador, en su propio nombre y en el de cincuenta Senadores, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra determinados artículos, que se concretan en el suplico, de la Ley 1/1986, de 2 de mayo, aprobada por la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de acuerdo con las alegaciones que, en lo sustancial, se resumen seguidamente:

      1. Tras recordar que el principio de supremacía normativa de la Constitución obliga a interpretar conforme a ella todo el ordenamiento jurídico, incluidos los Estatutos de Autonomía, se afirma que la competencia para legislar sobre expropiación forzosa corresponde con carácter exclusivo al Estado (art. 149.1.18 C.E.) y que, por tanto, la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencia para regular dicha materia. La legislación expropiatoria, por tanto, se reserva al Estado en todos sus niveles y modalidades sin limitación alguna, de manera que sólo las Cortes Generales pueden dictar leyes en esta materia, sin que quepa a las Comunidades Autónomas una competencia normativa complementaria.

        El principio constitucional de > en favor del Estado para legislar en materia de expropiación forzosa ha sido respetado, por lo demás, tanto por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, como por el Real Decreto 1.080/1985, de 5 de junio, sobre valoración definitiva y ampliación de funciones traspasadas de la Administración estatal a la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de reforma y desarrollo agrario.

        En efecto, el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Extremadura no incluye la materia de expropiación forzosa en ninguno de los preceptos de su Título I referidos a las competencias (arts. 7 a 18) y únicamente menciona la potestad expropiatoria en el art. 50, dentro del Título IV concerniente al régimen jurídico. Y en cuanto al Real Decreto 1.080/1985, de 5 de junio, de lo dispuesto en sus apartados B).e) 1.) y C).c), claramente se desprende que la referencia a la legislación delimitadora del contenido del derecho de propiedad (art. 33.2 C.E.), en ningún caso puede entenderse hecha la legislación emanada de las Comunidades Autónomas, sino a la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y, en el sector agrario, a la Ley 34/1979, de 16 de noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables.

      2. Sin embargo, la Ley 1/1986, de 2 de mayo, sobre la Dehesa de Extremadura, al regular en su art. 20 la expropiación forzosa, no contiene una mera transcripción de la legislación general del Estado en materia expropiatoria -lo cual, por sí sólo, sería ya incorrector (STC 38/1982)-, sino que establece una auténtica modificación del régimen general sobre expropiación forzosa.

        En primer lugar, los supuestos en que puede calificarse una finca en deficiente aprovechamiento, a los efectos expropiatorios, amplían el ámbito previsto en el art. 2 de la Ley estatal 34/1979, de manera que, de prosperar la norma autonómica que se impugna, el régimen de la propiedad sobre fincas rústicas dedicadas a una explotación ganadera de más de cien hectáreas de superficie, no será igual en Extremadura que en otras partes del territorio nacional donde no se aplica este tipo de legislación. Se atenta así al principio de tratamiento uniforme que, con carácter exclusivo, corresponde al Estado fijar para garantizar la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1 C.E.). El propio párrafo 6 del apartado d) del anexo I del Real Decreto 1.080/1985, de 5 de junio, establece, en fin, que la >.

        En segundo lugar, con la Ley que se impugna, en Extremadura no sólo se podrá expropiar cuando las fincas lleven dos años como mínimo sin explotarse siendo susceptibles de explotación agraria o bien cuando de modo manifiesto no se aprovechen correctamente los medios o recursos disponibles como consecuencia de obras construidas o auxiliadas por el Estado y otros Entes públicos (art. 2 a) y b) de la Ley 34/1979), sino que se podrá expropiar cuando la carga ganadera de la dehesa o la producción corchera no alcance el 80 por 100 de la producción potencial de corcho o la carga ganadera potencial fijadas mediante la aplicación de las normas contenidas en el anexo II de acuerdo con los arts. 12 y 13 de la Ley. Por tanto, en Extremadura, la función social de la propiedad no exige solamente que no haya fincas manifiestamente mejorables en el sentido antes expresado según la Ley estatal 34/1979, sino que se trata de obtener una productividad superior al 80 por 100 de la posible a juicio de la Junta de Extremadura.

        Por este camino, el régimen de la propiedad rústica incluida en el ámbito de la Ley de la Dehesa Extremeña, es indudable que será sustancialmente distinto del establecido para el resto del territorio nacional, de manera que en Extremadura no serán las leyes del mercado, ni la rentabilidad de los medios empleados para la obtención de las producciones cárnicas las que guíen las decisiones empresariales, sino que será la Administración Pública la que fije la producción de cada dehesa incluida en el ámbito de aplicación de la Ley. Se llega así desde un sistema de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38 de la Constitución) a un sistema de producción cárnica planificada por la Administración Pública con carácter coactivo, de tal modo, que toda desviación del Plan por debajo del 80 por 100 de los objetivos, se reputa incumplimiento de la función social posibilitante de la expropiación forzosa. Y bastará subir un poco el listón de los objetivos del Plan (carga ganadera potencial) para que toda la dehesa extremeña quede en situación de incumplidora de la función social, es decir, en situación de expropiable.

        En tercer lugar, la regulación que hace la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (texto refundido aprobado por Decreto de 12 de enero en cuanto a los planes individuales de mejora, incluidos o no en planes comarcales, arts. 145 y ss. y 256 y ss.) difiere bastane de la contenida en la Ley de la Dehesa, ya que, aparte de la causa que puede dar lugar al Plan de Aprovechamiento y Mejora, los supuestos en que procederá la calificación de una dehesa en deficiente aprovechamiento (art. 18) difieren considerablemente en aquellos en que, según la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, procede la declaración de finca mejorable o la catalogación de finca de mejora forzosa a los efectos de expropiación forzosa; también en lo relativo a la materia de plazos, o a la intervención del Jurado de Fincas Mejorables, o, en fin, a las garantías en la legislación extremeña amplía y modifica también el régimen general sobre expropiación forzosa, contraviniendo la reserva constitucional estricta sobre esta materia como competencia exclusiva del Estado.

        En conclusión, el art. 20 de la Ley Extremeña en conexión con los demás preceptos que regulan la definición de la dehesa a efectos de aplicación de la Ley y la determinación de las cargas ganaderas potenciales y Planes de Aprovechamiento y Mejora, constituye una verdadera innovación normativa del sistema expropiatorio a que está sometido el derecho de propiedad por razón de la función pública que debe cumplir; regulación que no es evidentemente, competencia de la Comunidad Autónoma de acuerdo con los preceptos constitucionales, estatutarios y legales señalados.

      3. Asimismo, la Comunidad Autónoma de Extremadura no tiene competencias para regular el impuesto que se crea en el Capítulo Cuarto de la Ley (arts. 21 a 27).

        En concreto, en el art. 21 se introduce una exacción a la que se califica de impuesto con fin no fiscal. Pues bien, esa exacción, a tenor del art. 26.1 c) de la Ley General Tributaria, no puede considerarse como un impuesto, ya que no grava un hecho positivo, como lo sería la abtención de un rendimiento por el aprovechamiento de las dehesas, sino precisamente lo contrario, es decir, la no producción de la renta. Pero es que, además, no se tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, puesto que los criterios para la determinación de la cuota son independientes de cuál sea esa capacidad contributiva.

        Por consiguiente, hay que reconocer que la Ley cuestionada ha creado una exacción que no puede calificarse como impuesto, participando antes bien de la naturaleza de los arbitrios con fines no fiscales que constituyen una exacción propia de los Municipios (arts. 197.1.H) y 390 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local).

        Siendo esto así, la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencia para establecer ese arbitrio con fin no fiscal, ya que su poder tributario queda circunscrito a los ingresos referidos en los arts. 157.1 de la C.E. y 4.1 de la LOFCA, todo ello de acuerdo con el art. 133.2 de la C.E. y con su propio Estatuto de Autonomía (arts. 58 y 59), pues la Comunidad Autónoma sólo...

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