SENTENCIA 163/1994, de 26 de Mayo, del Pleno del Tribunal constitucional en el Conflicto positivo de Competencia 957/1985, promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion con el articulo 2 del Real decreto 904/1985, de 11 de Junio, por el que se constituye el Organismo nacional de Loterias y apuestas del Estado....
| Marginal | BOE-T-1994-14596 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia, registrado con el núm. 957/85, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Ramón Gorbs i Turbany, en relación con el art. 2 del Real Decreto 904/1985, de 11 de junio, por el que se constituye el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El día 2 de noviembre de 1985 tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Abogado de la Generalidad de Cataluña interponiendo, en su representación y defensa, y una vez agotada sin satisfacción la vía del requerimiento previo, conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que el art. 2 del Real Decreto 904/1985, de 11 de junio, por el que se constituye el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado vulnera las competencias que a la Comunidad Autónoma de Cataluña le atribuye el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía en materia de juegos y apuestas. En consecuencia, solicita del Tribunal Constitucional que declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña y que anule el art. 2 del citado Real Decreto. Basa su pretensión en los siguientes fundamentos jurídicos:
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Comienza el Abogado de la Generalidad refiriéndose al régimen de distribución de competencias en materia de juego y apuestas. El silencio que en relación a dicha materia guarda el art. 149.1 de la Constitución, al no contener ninguna reserva de competencias sobre juegos y apuestas a favor del Estado, permitió a las Comunidades Autónomas asumir competencias a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía de conformidad con el art. 149.3 C.E. Asunción de competencias previstas en todos los Estatutos de Autonomía, excepto en el de la Comunidad Autónoma de Madrid, y, en concreto, contenida para Cataluña en el art. 9.32 de su Estatuto de Autonomía (E.A.C.). La lectura de los respectivos preceptos estatutarios, y en particular del citado art. 9.32 E.A.C., evidencia que el juego y las apuestas se han residenciado en la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas con la salvedad de las Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas, que aquellos preceptos estatutarios atribuyen al Estado, lo que implica el correlativo desapoderamiento de éste con la excepción indicada y la de la Lotería Nacional, sin que, además, exista ningún título competencial ajeno al relativo a juegos y apuestas que habilite al Estado para actuar en la materia, razón por la cual el Consejo de Ministros basó su desistimiento al requerimiento de incompetencia en que los juegos y apuestas a los que se refiere el Real Decreto objeto del conflicto extienden su ámbito a todo el territorio nacional. Sin embargo, la mera circunstancia de que una actividad se extienda a todo el territorio del Estado no es suficiente para legitimar la intervención de éste, y mucho menos cuando, como sucede en la materia que nos ocupa, carece de título para ello, pues cuando opera el criterio de la territorialidad como delimitador de competencias, la titularidad estatal viene determinada no por el elemento territorial, sino por el elemento teleológico o finalista de la atribución competencial, esto es, el interés supracomunitario que determinadas materias comportan. Este interés es el determinante de la atribución de competencias y no la extensión o ámbito de una actividad la que configura aquel interés, ya que por la vía de añadir el calificativo nacional a actividades encomendadas o reservadas a las competencias de las Comunidades Autónomas se produciría un vaciamiento absoluto del marco competencial autonómico.
Sentado esto, añade el Abogado de la Generalidad, resulta que en materia de juegos y apuestas no existe un interés supracomunitario que justifique la competencia estatal, como lo prueba el dato de que el constituyente no incluyó dicha materia entre las reservadas al Estado, bien con carácter absoluto bien como límite espacial de las competencias autonómicas, y que el estatuyente al atribuir la competencia sobre juegos y apuestas a las Comunidades Autónomas únicamente excepcionó las denominadas Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, concepto que debe entenderse referido a las reguladas por el Real Decreto-ley de 12 de abril de 1946 y sobre cuyo ámbito estatal no puede caber duda alguna. De otra parte, el desapoderamiento competencial del Estado en materia de juegos y apuestas, con la salvedad de la denominada Lotería Nacional y las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas, no está reñido con la posibilidad de que se celebren y organicen sorteos, loterías, rifas, combinaciones aleatorias, juegos y apuestas cuyo ámbito se extienda a todo el territorio del Estado. Posibilidad compatible con la circunstancia de que las competencias autonómicas tengan limitada su eficacia al ámbito territorial definido por los Estatutos de Autonomía, y el cómo conjugar dicha posibilidad con el pleno respeto a la ordenación constitucional y estatutaria de competencias es tarea que debe resolverse por el cauce de la intervención o actuación cooperadora, cauce por el que no ha discurrido el precepto impugnado en el presente conflicto.
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Se refiere a continuación el Abogado de la Generalidad al supuesto de que de adverso se pretenda fundamentar el precepto impugnado en la consideración de que las loterías, juegos y apuestas y el Organismo al que se encomienda su organización y gestión son medios de obtención de recursos económicos, vinculándolos, así, a la competencia que en materia de Hacienda General el art. 149.1.14 C.E. reserva al Estado. Pues bien, con cita de la STC 71/1982, considera que a pesar de los aspectos de índole fiscal o tributaria inherentes a las loterías, juegos y apuestas, la existencia de un título expreso y específico, como el contenido para la Generalidad de Cataluña en el art. 9.32 de su Estatuto, atrae para sí el ámbito material del que se trate, cediendo ante el mismo otros títulos de carácter más genérico e impreciso como pudiera ser el enunciado en el art. 149.1.14 C.E.
En esta estela, aunque no discute la competencia del Estado en relación a la denominada Lotería Nacional, alude a la misma para concluir que corresponde necesariamente al ámbito competencial de la Generalidad la llamada Lotería Primitiva o Lotería de Números. Señala al respecto que la Lotería Nacional aparece contemplada en la normativa vigente como un monopolio fiscal, caracterización que junto a las singularidades técnicas que concurren en la misma -carácter de efectos estancados de los billetes, castigo de infracciones con arreglo a la legislación en materia de contrabando, etc.- parece vincularla, a pesar de ser un juego, a la competencia en materia de Hacienda General atribuida al Estado por el art. 149.1.14 C.E. Sin embargo, la Lotería Primitiva o de Números únicamente tiene en común con la Lotería Nacional su denominación de Lotería, ya que las características técnicas que las separan, según resulta del Real Decreto 1.360/1985, de 1 de agosto, y de la normativa reguladora de la Lotería Nacional, así como el dato de que la Lotería Primitiva o de Números no aparece caracterizada como un monopolio fiscal, permite concluir que ésta está jurídicamente configurada como una apuesta, pese a su equívoca denominación, propia, por tanto, de la competencia exclusiva que para la Generalidad de Cataluña consagra el art. 9.32 E.A.C..
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Finalmente, el Abogado de la Generalidad analiza la expresión
, contenida en el inciso final del citado art. 2 del Real Decreto 904/1985. Sostiene al respecto que la competencia del Estado en materia de Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas debe entenderse circunscrita a las que revestían tal carácter en el momento de promulgarse los Estatutos de Autonomía, por lo que todos aquellos concursos de pronósticos que se realicen sobre resultados deportivos, que no sea las llamadas , entran en el ámbito competencial exclusivo autonómico, lo que determina que el reproducido inciso final del precepto impugnado, al no detallar las exigencias que residencian una apuesta o concurso de pronósticos en la esfera estatal o autonómica, atribuyendo genéricamente dichas apuestas y concursos al Estado, constituye una invasión y un menoscabo de las competencias de la Generalidad de Cataluña.
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Por providencia de 13 de noviembre de 1985 se acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia y dar traslado al Gobierno de la demanda y documentos presentados al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal legalmente establecida, aportase cuantos documentos y alegaciones considerare convenientes, y, finalmente, dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo a los efectos del art. 61.2 de la LOTC, ordenándose la publicación de la formalización del conflicto en el
y en el . -
Dentro del término conferido compareció la representación del Estado formulando las siguientes alegaciones:
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Inicia su escrito el Abogado del Estado con una referencia a la delimitación objetiva del conflicto planteado. Destaca, así, que por la Comunidad Autónoma promoviente no se pretende cuestionar ni la competencia del Estado para seguir gestionando la denominada Lotería Nacional, ni las competencias en cuyo ejercicio se procedió a la creación del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas...
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