SENTENCIA 141/1993, de 22 de abril, del Pleno del Tribunal constitucional en el Conflicto positivo de Competencia 513/1987, promovido por el Gobierno vasco en relacion con el Real decreto 2528/1986, de 28 de Noviembre, por el que se modifica el Reglamento general de Contratacion del Estado para adaptarlo al real decreto legislativo 931/1986.

Marginal:BOE-T-1993-13753
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia 513/87, planteado por el Gobierno Vasco, representado por el Letrado don José María Ilardía Gálligo, contra el Real Decreto 2.528/1986, de 28 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento General de Contratación del Estado para adaptarlo al Real Decreto Legislativo 931/1986. Ha sido parte el Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación y ha sido Ponente el Magistrado don Eugenio Díaz Eimil, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. El presente conflicto positivo de competencia fue interpuesto el 17 de abril de 1987, con fundamento en las alegaciones que a continuación se resumen.

      Se precisa ante todo en la demanda que no se combaten los preceptos contenidos en el Real Decreto impugnado en sí mismos considerados, sino en cuanto la Disposición final primera del mismo los declara, a todos ellos, legislación básica. Esta declaración hace, en cambio, que todas las reglas del Real Decreto incurran en inconstitucionalidad, invadiendo las competencias que a la Comunidad Autónoma del País Vasco atribuyen los arts. 11.1 b) y 20.3 del E.A.P.V. y también, en algunos aspectos, su competencia de autoorganización (art. 10.2 E.A.P.V.), lo que no ocurriría si tuviera mero valor de Derecho supletorio en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

      El Real Decreto recurrido constituye un desarrollo reglamentario del Real Decreto Legislativo 931/1986, dictado al amparo de la Ley 47/1985, de Bases, para la recepción en nuestro sistema jurídico interno del Derecho comunitario europeo, y pretende incorporar aquellos criterios de las directivas comunitarias que puedan hacerse efectivos mediante normas reglamentarias. De hecho, buena parte de sus normas son transcripción literal o casi de otras del citado Real Decreto Legislativo o de las directivas europeas sobre contratación administrativa. Pero no respeta el orden de atribución de competencias constitucional y estatutariamente establecido. De un lado porque, al ser una norma de rango gubernativo, no es vehículo hábil para portar principios básicos vinculantes para la Comunidad Autónoma del País Vasco; de otro por no estar autorizado por la Ley para realizar declaraciones de crear principios básicos, y, por último, porque las reglas que en él se integran no constituyen principios básicos.

      La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de contratación administrativa (art. 11.1 b) E.A.P.V.), y competencia de ejecución de los tratados y convenios internacionales en todo lo que afecta a las materias de su competencia (art. 20.2 E.A.P.V.), así como competencia exclusiva sobre la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno (art. 10.2 E.A.P.V.). Al Estado corresponde dictar la legislación básica en materia de contratos administrativos (art. 149.1.18 C.E.). Pero lo que sea básico debe ser regulado por ley, salvo excepción consistente en el necesario desarrollo reglamentario de la misma, por lo que la declaración como básico de un precepto contenida en un Reglamento sólo es válida como de una declaración previa de tal condición efectuada por la Ley. Por otra parte, las bases no pueden suponer un régimen uniforme y han de posibilitar distintas alternativas de desarrollo normativo. Pero muchas de las normas del Real Decreto impugnado contienen regulaciones muy minuciosas y de detalle (por ejemplo, los arts. 23 ter en sus dos últimos párrafos, 25, último párrafo, 27, en sus párrafos segundo y tercero, 97, 100, 101, 110, 112, 116, 66, 82, 96, 96 bis, 96 ter y 244), o bloquean las cuantías económicas (arts. 117.3, 247.3 ó 284) o imponen anunciar los contratos de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el (arts. 93, 96 ter y 238), o remiten a preceptos básicos reguladores del contrato de obra (así, arts. 100, tercer párrafo, 101, 109, segundo párrafo, letra a).

      Todo ello supone un importante recorte competencial para la Comunidad Autónoma, que carece de justificación. No la tiene en las exigencias de de las directivas comunitarias al Derecho interno, pues el Derecho comunitario no impone alteraciones de las reglas de distribución de competencias en los Estados miembros y reconoce la autonomía institucional y de procedimiento de cada uno de ellos para la ejecución del propio Derecho comunitario. Ello concuerda con la atribución que el art. 20.3 del E.A.P.V. hace a la Comunidad Autónoma del País Vasco para ejecutar los tratados y convenios internacionales en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia. Por otra parte, los arts. 149.1.3 y 93 C.E. no permiten una por el Estado de competencias autonómicas.

      Tampoco encuentra justificación el Real Decreto impugnado en la potestad del Estado para formular principios o legislación básica en materia de contratación administrativa (art. 149.1.18 C.E.) y para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1 C.E.), pues la Ley no habilita al Ejecutivo estatal para fijar legislación básica en materia de contratos administrativos, ni el Reglamento puede otorgar por sí mismos a sus preceptos la condición de básicos cuando no sean meramente auxiliares de otros preceptos legales que tengan tal carácter. Ni siquiera son básicos los artículos del Real Decreto 2.528/1986 que transcriben otros tantos del Real Decreto Legislativo 931/1986, pues tampoco éstos pueden ser básicos y por ello su declaración como tales ha sido impugnada en un recurso anterior. En definitiva, aquellos artículos no pueden tener naturaleza básica ni formalmente ni por razón de su contenido, dado el carácter técnico y de detalle de los mismos.

      A continuación se centra el representante del Gobierno Vasco en aquellos numerosos preceptos del Real Decreto recurrido que son copia literal o que reflejan directamente la influencia de las directivas comunitarias para afirmar que, si bien se trata de preceptos vinculantes para todas las Administraciones, ello se debe al efecto de las directivas, pero el Estado no puede del contenido de unas normas que a su poder y que no puede ni modificar libremente por lo que de ningún modo cabe llamarlas legislación básica.

      En cuanto a los preceptos del Real Decreto impugnado que no traen causa de las directivas comunitarias sino de normas del Reglamento General de Contratación del Estado que aquél viene a modificar, tampoco tienen carácter básico, pues ni lo tenían con anterioridad ni ello es una exigencia del Derecho europeo ni son los preceptos principales de aquel Real Decreto ni se comprende por qué es ahora básico, por ejemplo, el contenido mínimo de los pliegos de condiciones administrativas particulares (art. 82) o la publicación de los anuncios en el y el orden en que deben estar redactados (art. 96 ter) -aspecto este que se impugna específicamente-, o que exista en todo caso una mesa de contratación o que se determinen concretas conductas de miembros de la misma.

      Por último, se alega que la Disposición final segunda del Real Decreto 2.528/1986, según la cual las menciones que en el mismo se hacen a los órganos de la Administración del Estado se entienden referidas al órgano de la Comunidad Autónoma competente para adoptara el Acuerdo, no alivia la controversia competencial, pues tiene un alcance meramente ejecutivo.

      Por todo ello, se solicita que se declare que la totalidad de los artículos comprendidos en dicho Real Decreto, al ser considerados como legislación básica por su Disposición final primera, invaden las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, correspondiendo a ésta la titularidad y ejercicio de las competencias controvertidas.

    2. Admitido a trámite el conflicto positivo de competencia por providencia de 6 de mayo de 1987, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 5 de junio del mismo año.

      Subraya ante todo en su contestación a la demanda que la Comunidad Autónoma promotora del conflicto no cuestiona ni la competencia normativa en virtud de la cual se dicta el Real Decreto 2.528/1986, ni, con excepción de la Disposición final primera, la concreta regulación efectuada en el Real Decreto, por lo que entiende que el objeto del presente conflicto se contrae únicamente a esa Disposición final primera. Al mismo tiempo, se discute la titularidad competencial del Estado para el desarrollo normativo de las previsiones contenidas en las directivas comunitarias que son incorporadas al Derecho interno español.

      A este último respecto, conviene la Abogacía del Estado en que el orden constitucional de competencias no resulta alterado por el ingreso de España en la CEE, ni por la promulgación de normas comunitarias y su incidencia en nuestro Derecho interno. Pero, por eso mismo, no considera válido el argumento de que corresponde a las instancias autonómicas la ejecución de tratados y convenios internacionales sin más matización. En consecuencia, el art. 20.3 del E.A.P.V. no atribuye ninguna competencia nueva a la Comunidad Autónoma, sino que vincula el ejercicio de las competencias autonómicas al cumplimiento de los tratados y convenios internacionales de los que el Estado es parte, enunciando una obligación en tal sentido.

      La Disposición final primera del Real Decreto 2.528/1986 tiene su justificación en la competencia del Estado para dictar normas básicas en materia de contratación administrativa (art. 149.1.18), pues si bien la definición de las bases de una materia debe...

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