PLENO. SENTENCIA 68/1996, de 18 de abrilde 1996. recurso de Inconstitucionalidad 556/1988. promovido por el Gobierno balear en relacion con determinados preceptos de la Ley 33/1987, de 23 de Diciembre, de Presupuestos generales del Estado para 1988.

Marginal:BOE-T-1996-11448
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, ha pronunciado, EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 556/88, interpuesto por el Gobierno balear, representado por don Santiago Muñoz Machado, contra los arts. 121, 118, 119 y 123 y diversas partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988. Ha comparecido el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 25 de marzo de 1988, el Gobierno balear interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 119 y 123 y las siguientes partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988: Servicio 19.12 Dirección General de Acción Social. Programa 31.1 Acción Social 313. A Pensiones y Prestaciones asistenciales. 313. B Servicios Sociales. 313. Prestaciones de Asistencia Social. Sección 17.07. Dirección General de Arquitectura y Vivienda. Programa 4.3 Vivienda y Urbanismo, se impugna el programa 431. A, 431. B, 432. B. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Programa 712. A. Promoción cooperativa social y ordenación y fomento de la Producción Agraria Pesquera. 712. D. Reestructuración de los sectores productivos agrarios y pesqueros. Sección 23.09 Dirección General de Política Turística. Programa 7.51.a. Turismo. Ordenación y Promoción Turística. Se alega la vulneración de los arts. 148, 149 y 156, entre otros, de la Constitución.

      Comienza su escrito exponiendo una serie de consideraciones sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. De los tres bloques en que se integran los recursos de las Comunidades Autónomas, constituidos por los tributos cedidos, los recursos que libremente puede arbitrar cada Comunidad y la participación en los impuestos estatales no cedidos y las subvenciones estatales, sin duda es el tercer grupo el que tiene una trascendencia económica más considerable en el sistema L.O.F.C.A.; la determinación del porcentaje de participación en los tributos estatales no cedidos es capital para satisfacer o no el ejercicio de las competencias de una Comunidad.

      En el sistema provisional de financiación previsto en la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A.), sin embargo, el criterio relevante no es el porcentaje de participación en los impuestos estatales, sino el coste efectivo de los servicios transferidos. La previsión de la L.O.F.C.A. no podía ser sobre el papel más acertada; pero el Acuerdo 1/1982, de 18 de febrero, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, por el que se aprueba el método para el cálculo del coste de los servicios transferidos, incluye dentro del coste efectivo de los servicios los costes directos e indirectos de las unidades centrales y periféricas y los gastos de inversión en conservación, mejora y sustitución y, en consecuencia, excluye la llamada «inversión nueva», esto es, la destinada a la ampliación del «stock» de capital público con el fin de modificar cuantitativa o cualitativamente las condiciones de prestación del servicio; por lo tanto, el coste efectivo traspasado a cada Comunidad no ha sido el real, sino una parte del mismo, lo que atenta contra el principio de suficiencia financiera. La citada definición del coste efectivo afecta a la solidaridad; como se excluye a las Comunidades Autónomas de la inversión nueva a través del traspaso directo del coste de los servicios, es preciso que todas las Comunidades Autónomas puedan recibir mediante el Fondo de Compensación Interterritorial (F.C.I.) alguna de aquellas inversiones; el resultado es que el Fondo no cumple con los fines institucionales que lo justifican porque su potencial redistribuidor de los desequilibrios financieros o regionales entre las Comunidades es mínimo; el hecho de que no se haya asegurado, como demanda la Constitución, la suficiencia financiera impide al Fondo desempeñar su papel, pues sólo a partir de la suficiencia es posible hablar de redistribución o perecuación financiera. Además, el Estado ha gestionado subvenciones que competían a las Comunidades Autónomas, disponiendo a su antojo de recursos que, en buena lógica constitucional, tendrían que haber sido gestionados exclusivamente por las Comunidades Autónomas.

      El período definitivo sustituye el criterio del coste efectivo por la determinación del porcentaje de participación conforme a las variables establecidas en el art. 13 de la L.O.F.C.A.; la Ley últimamente citada concede en este punto un amplio margen de actuación al legislador; pero ese margen no es ilimitado; cabe, entonces, preguntarse, cómo es posible fiscalizar jurisdiccionalmente la adecuación de los criterios escogidos a la Constitución; indudablemente en abstracto no puede controlarse la bondad constitucional de los diferentes supuestos, pero mediante la aplicación concreta de los mismos sí que se puede determinar su adecuación a la Constitución; no se trata de demostrar que la población, la superficie o las unidades administrativas no son conceptos objetivos, sino que en su determinación no se han escogido los criterios lógicos o razonables. No hay aquí ninguna intromisión jurisdiccional en el ámbito político; de lo que se trata es de controlar la aplicación no arbitraria o irrazonable de los criterios que el legislador ha aplicado.

      Parece claro, pues, que la determinación de las bases debe respetar los principios fundamentales de la financiación (suficiencia, solidaridad, autonomía), así como los principios constitucionales que también influyen sobre la financiación, y en especial el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E.).

      Pues bien, el Método para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el período de 1987-1991, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de 7 de noviembre de 1986, distingue entre la ponderación aplicable a las Comunidades a las que se les ha traspasado las competencias de educación y las restantes comunidades; pero no se ha justificado el «por qué» no se consideran los mismos factores para las Comunidades Autónomas, ni las razones últimas para elegir cada una de las bases. De los datos expuestos en la demanda y en un informe anexo a la misma se desprende que existe un desfase o sobrefinanciación para las Comunidades con competencias de educación; en concreto, más del 30 por 100 de los recursos destinados por el Estado para cubrir las necesidades de educación de las Comunidades a las que se les ha traspasado esta competencia, constituyen una subvención encubierta del Estado; con gran probabilidad esa «sobrefinanciación» está financiando la insuficiencia que se deriva de la aplicación del mecanismo ordinario de financiación, en especial del defectuoso cálculo del coste efectivo del que trae causa todo el sistema; en suma, las Comunidades Autónomas del art. 143 C.E. sufren así una discriminación que no tiene base alguna al no recibir el importante «plus» con que estas competencias han sido valoradas.

      La consecuencia es que la entera aplicación del sistema, en su fase definitiva, respecto a lo que es la fuente de financiación más importante para las Comunidades Autónomas está basada en la pura arbitrariedad.

      En el período definitivo persisten los defectos ya imputados al sistema provisional. En concreto, no queda asegurada la suficiencia financiera; es cierto que en el nuevo sistema las Comunidades Autónomas no percibirán menos recursos que en el período transitorio, pero esta garantía no asegura la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas que en el período transitorio no podían cubrir todas sus necesidades financieras. La insuficiencia de Baleares era tan notoria que el Estado tuvo que arbitrar «procedimientos extraordinarios» de financiación, mediante la utilización de la vía de un convenio con la Comunidad Autónoma para financiar la competencia de carreteras, pero mediante tales convenios se ha financiado no sólo competencias conjuntas, sino también competencias exclusivas de la Comunidad, lo que supone admitir la conculcación del principio de suficiencia; además, de esta manera el Estado participa en el ejercicio de una competencia exclusiva, lo que representa una interferencia contraria a la Constitución.

      Por otra parte, en el período definitivo disminuye el carácter redistributivo del F.C.I. con lo que se intensifica la vulneración del principio de solidaridad; al reducir su cuantía en un 25 por 100, los proyectos del F.C.I. cubren aún menos inversiones de las Comunidades Autónomas, sin que la conexión F.C.I.-F.E.D.E.R. pueda justificar ni la disminución de la importancia del F.C.I. ni la desviación que la L.F.C.I. ha consagrado respecto al art. 157 C.E.

      A su vez, el régimen jurídico de las subvenciones estatales permanece inalterado y persiste la inseguridad jurídica; el art. 153 de la Ley General Presupuestaria efectúa una remisión prácticamente en blanco al Gobierno para que fije los criterios de distribución territorial de las subvenciones, sin que las Comunidades Autónomas dispongan de ninguna garantía en orden al procedimiento o a la cuantía de las subvenciones. Se destaca, por último, el olvido de otros mecanismos de nivelación financiera previstos en la Constitución, y en concreto de la garantía del nivel mínimo en los servicios públicos fundamentales, prevista en el art. 158.1 C.E....

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