Real Decreto-ley por el que se adoptan medidas urgentes para la organización en España de la XXV Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. (Real Decreto-ley 15/2019, de 8 de noviembre)

La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue adoptada el 9 de mayo de 1992 en Nueva York y entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Desde entonces, la Convención ha sido el principal instrumento para la profundización y avance en los compromisos de los Estados contra la aceleración del cambio climático inducida por el ser humano. En el seno de la Convención, los Estados trabajan conjuntamente, y en un marco institucional permanente, para hacer más eficaces los esfuerzos a escala internacional de cara a materializar el binomio estratégico mitigación y adaptación en materia climática. La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano supremo de toma de decisiones formado por las partes que han suscrito la Convención, y la primera COP sobre el Clima fue celebrada en Berlín en 1995. Desde entonces la COP se reúne de forma periódica y, como mínimo anualmente, tanto para establecer nuevas metas como para evaluar la consecución de los objetivos.

Tras años de negociaciones, el punto de inflexión en el marco de la lucha multilateral contra el cambio climático llegó con la adopción del Acuerdo de París en la COP21, celebrada en esta ciudad en diciembre de 2015, que supuso un hito histórico, dado que fue el primer instrumento jurídicamente vinculante, donde están reflejados todos los países, en torno al objetivo de evitar que el incremento de la temperatura media global del planeta supere los 2 °C respecto a los niveles preindustriales, buscando, además, promover esfuerzos adicionales que hagan posible que el calentamiento global no supere los 1,5 °C. De esta manera, el Acuerdo recoge la mayor ambición posible para reducir los riesgos y los impactos del cambio climático en todo el mundo y, al mismo tiempo, incluye todos los elementos necesarios para alcanzar sus objetivos.

La COP25 comprende distintas reuniones: la Vigésimo quinta sesión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP25), la décimo quinta sesión de la Conferencia de las Partes en Calidad de Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (COP-MOP15), la segunda sesión de la Conferencia de las Partes como Reunión de las Partes del Acuerdo de París (CMA2), y la quincuagésimo primera reunión de los Órganos Subsidiarios de la Convención, tanto del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA) como del Órgano Subsidiario de Implementación (SBI), así como una serie de eventos paralelos vinculados a la misma (en adelante XXV Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o COP25).

La celebración de esta próxima Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP25) estaba programada del 2 al 13 de diciembre de 2019 en Santiago de Chile. Sin embargo, a la vista de la grave situación interna, el Gobierno de Chile anunció recientemente su renuncia a actuar como anfitrión de dicha Conferencia.

El pasado día 30 de octubre, la Secretaria Ejecutiva de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático anunció que Chile, finalmente, no albergará la COP25, en vista de la difícil situación por la que atraviesa el país. Asimismo, indicó que la Convención Marco estaba explorando opciones alternativas para la celebración de la Cumbre del Clima, dada la especial trascendencia que tiene la periodicidad en la celebración de las COP para el seguimiento efectivo de los esfuerzos de los distintos Estados en materia climática.

Además, la COP25 tiene un carácter estratégico clave para la comunidad internacional, ya que debe servir para facilitar que en el año 2020 todos los países presenten sus estrategias a largo plazo para alcanzar el objetivo de neutralidad climática en el año 2050, y nuevos compromisos nacionales de reducciones de emisiones para el año 2030. Además, en ella se buscará que los negociadores de los distintos países participantes en la Convención cierren el reglamento de desarrollo del Acuerdo de París contra el calentamiento global, cuya aplicación debe ser inminente para hacer posible el cumplimiento de los objetivos contemplados en dicho Acuerdo para la próxima década. Por todo ello, el aplazamiento o suspensión de la COP25 provocaría importantes efectos negativos sobre el desarrollo del marco político y jurídico internacional dirigido a la lucha contra la emergencia climática.

En concreto, la COP25 debe servir para que los negociadores de los distintos países participantes en la Convención cierren el reglamento de desarrollo del Acuerdo de París contra el calentamiento global, cuya aplicación debe ser inminente para hacer posible el cumplimiento de los objetivos contemplados en dicho acuerdo para la próxima década. En este sentido, el aplazamiento o suspensión de la COP25 provocaría importantes efectos negativos sobre el desarrollo del marco político y jurídico internacional dirigido a la lucha contra la emergencia climática.

El pasado día 1 de noviembre, la Secretaria Ejecutiva de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático anunció que la COP25 tendrá lugar en Madrid. Este cambio de sede fue consensuado entre la República de Chile, el Reino de España y la Mesa de Gobierno de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, órgano al que corresponde adoptar dicha decisión.

El traslado a Madrid de la COP25 responde a un espíritu de responsabilidad solidaria entre los distintos Estados que forman parte de la Convención, facilitando que la Cumbre pueda celebrarse sin retrasos.

Durante los meses anteriores a la aprobación del presente real decreto-ley, las autoridades chilenas han adoptado diversas medidas preparatorias de la Cumbre del Clima del próximo mes de diciembre, cuya organización se encuentra ya en un estado avanzado.

No obstante, el cambio de lugar de celebración de la Cumbre hace necesaria la puesta en marcha de un complejo operativo de organización por parte del Reino de España, en relación con los aspectos de la Cumbre vinculados a su sede. Las dimensiones de una cumbre internacional de estas características, así como la inminencia en su celebración, hacen necesario adoptar de manera inmediata las medidas necesarias para que dicho operativo se despliegue de manera ágil y efectiva.

Tales medidas son adoptadas a través del presente real decreto-ley, que contiene tres artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

En primer lugar, para asegurar la eficiencia en la organización y celebración de la XXV Cumbre del Clima resulta esencial fomentar, en la mayor medida posible, la participación del sector privado, traducida en incentivos fiscales al mecenazgo. El artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, regula para supuestos de este tipo los llamados «Programas de apoyo a acontecimientos de excepcional interés público». Mediante estos programas, que deben ser establecidos mediante norma con rango de ley, es posible establecer un conjunto de incentivos fiscales específicos aplicables a las actuaciones de mecenazgo que se realicen para asegurar el adecuado desarrollo de aquellos acontecimientos que la propia ley identifique, en cada caso, como de excepcional interés público.

Con la finalidad de hacer aplicable al presente supuesto dicho régimen especial de incentivos fiscales al mecenazgo, el artículo 1 de este real decreto-ley declara el programa «Vigésimo quinta sesión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP25), décimo quinta sesión de la Conferencia de las Partes en Calidad de Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (COP-MOP15) y la segunda sesión de la Conferencia de las Partes como Reunión de las Partes del Acuerdo de París (CMA2) y quincuagésimo primera reunión de los Órganos Subsidiarios de la Convención, tanto del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (SBSTA) como del Órgano Subsidiario de Implementación (SBI)» como acontecimiento de excepcional interés público a efectos de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre. Asimismo, el artículo 1 de este real decreto-ley establece la duración del programa de apoyo, que abarcará desde el 1 de noviembre de 2019 hasta el 31 de marzo de 2020; remite al órgano competente el desarrollo y concreción de las actuaciones a realizar; establece que los beneficios fiscales del programa serán los máximos establecidos en el artículo 27.3 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre; y remite a la citada ley por lo que atañe a la certificación de la adecuación de los gastos realizados a los objetivos y planes del programa.

En segundo lugar, la celebración de la Cumbre del Clima en las fechas previstas exige la realización de múltiples actuaciones por parte de diversos órganos de la Administración General del Estado, algunas de las cuales no pueden ser atendidas con los recursos propios y requieren, por tanto, ser desempeñadas por terceros a través de la celebración de contratos públicos. La preparación del citado acontecimiento en el plazo disponible obliga a arbitrar medidas urgentes en materia de contratación.

En estas circunstancias, la aplicación del procedimiento de urgencia previsto en el artículo 119 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, no resulta suficiente para garantizar que los contratos necesarios puedan ser celebrados en el escaso margen de tiempo disponible. Este precepto permite agilizar los procedimientos de contratación a través de la reducción de algunos de los plazos previstos para los supuestos ordinarios, pero la duración total de los procedimientos resultantes seguiría siendo excesiva para hacer frente a la situación a la que responde este real decreto-ley.

Por todo ello, y con carácter puntual y atendiendo a la excepcionalidad de la situación a la que responde el presente real decreto-ley, el primer apartado del artículo 2 del presente real decreto-ley procede a declarar la celebración de la citada Conferencia el próximo mes de diciembre como circunstancia que justifica la aplicación de la tramitación de emergencia prevista en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, a los contratos necesarios para la preparación y celebración de la citada Cumbre. Los efectos de este precepto se despliegan igualmente sobre aquellos contratos que hubieran de celebrarse para atender las necesidades derivadas de la organización de la citada Conferencia cuya tramitación se hubiera iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley.

Por otra parte, el real decreto-ley, en aras de conseguir un mayor control en los fondos destinados a la organización de la XXV Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas, establece una unidad en la gestión de carácter obligatoria, a través del sistema de pagos a justificar. Esta figura, en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, tiene carácter potestativo, y se prevé con la finalidad de conseguir una mayor agilidad en la gestión, especialmente importante dados los cortos plazos establecidos, y, al mismo tiempo, dotarle de un mayor control, ya que toda la gestión se va a reflejar en las cuentas que se tienen que rendir con motivo de la justificación de estos libramientos. Todo ello, sin perjuicio de que el sistema se complete mediante la adopción de las normas de rango inferior y de los actos administrativos necesarios, tales como la creación de cajas pagadoras, aperturas de cuentas corrientes, entre otros.

En tercer lugar, el artículo 3 de este real decreto-ley designa al Secretario de Estado de Medio Ambiente como órgano competente para la contratación, para aprobar y disponer los gastos necesarios, contractuales o no, y para reconocer las correspondientes obligaciones, con la finalidad de garantizar que las correspondientes gestiones se realizan de manera ordenada y eficiente bajo la autoridad de un único órgano administrativo.

Por lo demás, para la preparación y celebración de la Cumbre del Clima en las fechas previstas resulta preciso que la Administración General del Estado pueda disponer de manera inmediata de los medios personales y económicos que resulten necesarios al efecto. A tal efecto, la disposición adicional primera del presente real decreto-ley habilita a los Ministerios de Hacienda, y de Política Territorial y Función Pública para adoptar todas las medidas en materia de personal necesarias para la ejecución y desarrollo de todas las actividades vinculadas a la celebración de la XXV Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas en Madrid. Por su parte, la disposición adicional segunda dispone que las actuaciones previstas se financiarán de conformidad con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y serán atendidas con cargo a las disponibilidades presupuestarias existentes, para lo cual el Ministerio de Hacienda aprobará las modificaciones presupuestarias correspondientes.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito siempre que se respeten los límites previstos en el artículo 86 de la Constitución Española, referidos tanto al presupuesto habilitante de este tipo de norma jurídica, como a los límites materiales.

En primer lugar, la concurrencia del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad exige, según ha reiterado el Tribunal Constitucional (por todas, STC 61/2018, de 7 de junio), el cumplimiento de dos requisitos. Por un lado, ha de existir una situación de urgencia, con justificación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno a la hora de aprobar la norma. De otra parte, debe haber una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella.

Por lo que respecta a la situación de urgencia, el Tribunal Constitucional ha señalado que ha de tratarse de una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever exige una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; y 189/2005, de 7 julio, FJ 3). Asimismo, ha indicado que «lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran» (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6). Y ha descartado expresamente que «la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria deba circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o emergencia» (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7).

La adopción de las medidas organizativas y de fomento de la participación privada necesarias para la adecuada preparación y celebración de la Cumbre del Clima constituye una necesidad sobrevenida que exige una respuesta normativa inmediata. Dicha respuesta normativa ha de tener rango de ley, porque las medidas que deben adoptarse afectan a normas vigentes con rango de ley (en concreto, la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, y la Ley 9/2017, de 8 de noviembre). Habida cuenta de que buena parte de las actuaciones preparatorias a realizar deben acometerse con antelación al inicio de la Cumbre, resulta evidente que no es posible esperar a la tramitación parlamentaria de una ley, máxime en una situación como la actual en que las Cámaras se encuentran disueltas y no volverán a constituirse hasta principios del mes de diciembre.

En cuanto a la conexión de sentido entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan, el Tribunal Constitucional atiende a un doble criterio: «el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el real decreto-ley» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9; y 61/2018, de 7 de junio, FJ 4).

Las medidas contenidas en el presente real decreto-ley se encuentran claramente conectadas con la situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifica su aprobación. Por una parte, se aprueba, para el supuesto específico de la Cumbre del Clima, un precepto que permite aplicar la figura de los programas de apoyo a acontecimientos de excepcional interés público regulada en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre. De otro lado, se aprueba, también para este supuesto específico, un precepto que permite la aplicación de la tramitación de emergencia regulada en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, a los contratos que hayan de celebrarse para satisfacer las necesidades de organización de la citada Cumbre. Así, el contenido de la norma se limita a lo estrictamente indispensable para responder con eficacia a la situación de urgencia a la que hace frente, pues permite garantizar que las medidas de fomento del mecenazgo y que los contratos necesarios para la celebración de la cumbre, respectivamente, puedan ponerse en marcha dentro del margen de tiempo disponible, pero lo hace sin modificar con carácter general el marco normativo preexistente. Asimismo, se centralizan en el Secretario de Estado de Medio Ambiente las competencias relativas a la contratación, con la finalidad de garantizar que las correspondientes actuaciones se realizan de manera ordenada y eficiente, bajo la dependencia de un único órgano administrativo. Para garantizar la disponibilidad de medios personales y de crédito suficientes se introducen las correspondientes habilitaciones de los Ministerios competentes por razón de la materia.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad que habilitan al Gobierno para aprobar el presente real decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y STC 61/2018, de 7 de junio, FFJJ 4 y 7).

En segundo lugar, el presente real decreto-ley respeta los límites materiales constitucionalmente establecidos para el uso de este instrumento normativo, pues no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general.

En relación con las medidas contempladas en el artículo 1, el Tribunal Constitucional precisó que «cuando el artículo 86.1 CE excluye del ámbito del decreto-ley a los deberes consagrados en el título I de la Constitución, únicamente está impidiendo aquellas intervenciones o innovaciones normativas que afecten, no de cualquier manera, sino de forma relevante o sustancial, al deber constitucional de “todos” de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos». De esta forma, el criterio decisivo es su impacto sobre el reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes considerados en su conjunto (STC 182/1997, FJ 7, entre otras).

El artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habilita al Gobierno en funciones para adoptar las medidas necesarias para el «despacho ordinario de los asuntos públicos», así como para adoptar otras medidas en «casos de urgencia debidamente acreditados» o por «razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique».

El Tribunal Supremo ha indicado que la finalidad de este precepto radica en garantizar tanto que el Gobierno en funciones continúe ejerciendo sus tareas, como que lo haga, salvo casos excepcionales, «sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que le sustituya», de modo que «la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan» (STS de 2 de diciembre de 2005).

Las actuaciones gubernamentales a las que se refiere el presente real decreto-ley no suponen la introducción de nuevas directrices políticas. Tales actuaciones tampoco condicionan ni comprometen en modo alguno las orientaciones políticas que deba trazar el Gobierno resultante de las próximas elecciones. La celebración de la Cumbre del Clima constituye un acontecimiento puntual, cuya celebración abarca únicamente varios días y que no incide bajo ningún concepto en el desarrollo futuro de la actividad de dirección política del próximo Gobierno. Por otra parte, la inminencia de las fechas de celebración del acontecimiento hace que la adopción de las medidas sea inaplazable.

Por lo demás, los apartados 4 y 5 del artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, recogen una serie de facultades cuyo ejercicio está expresamente vedado al Gobierno en funciones. En concreto, el artículo 21.4 establece que el Presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de las Cámaras, o de las Cortes Generales, ni plantear la cuestión de confianza, ni tampoco proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. El artículo 21.5 dispone que el Gobierno en funciones no podrá aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. Como puede apreciarse, estos preceptos se refieren a aspectos netamente distintos a los relacionados con el presente real decreto-ley, sin que, por tanto, se opongan a su aprobación por parte del Gobierno en funciones.

En la elaboración de este real decreto-ley se han observado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, exigidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por una parte, resulta evidente el principio de proporcionalidad, toda vez que las medidas contempladas en esta norma se ajustan plenamente al objetivo que pretende conseguirse mediante este instrumento. Asimismo, cumple el principio de seguridad jurídica, ya que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, asegurando su correcta incardinación y congruencia con la regulación vigente. Por lo demás, la norma es coherente con el principio de transparencia al definir claramente la situación que la motiva y sus objetivos, descritos en esta parte expositiva y en la memoria del análisis de impacto normativo. No se han realizado los trámites de participación pública, tal y como excepciona para los reales decretos-leyes el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Por otra parte, las medidas contenidas en el real decreto-ley son adecuadas y proporcionadas a las necesidades que exigen su dictado, sin que a estos efectos quepa considerar que existan otras alternativas menos restrictivas o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

Se ha emitido el preceptivo informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.9 y 11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, de la Ministra de Hacienda, del Ministro de Política Territorial y Función Pública, por suplencia, del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, en virtud del Real Decreto 351/2019, y de la Ministra para la Transición Ecológica, y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 8 de noviembre de 2019,

DISPONGO:

Se habilita a los Ministerios de Hacienda, y de Política Territorial y Función Pública para adoptar todas las medidas en materia de personal necesarias para la ejecución y desarrollo de todas las actividades vinculadas a la celebración de la XXV Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas en Madrid.

Las actuaciones previstas se financiarán de conformidad con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y serán atendidos con cargo a las disponibilidades presupuestarias existentes. Para ello, el Ministerio de Hacienda aprobará las modificaciones presupuestarias correspondientes.

1. La aplicación del programa de apoyo regulado en el artículo 1 tendrá lugar desde el 1 de noviembre de 2019.

2. Lo dispuesto en el artículo 2 será de aplicación a los contratos necesarios para satisfacer las necesidades de organización de la XXV Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas en Madrid cuya tramitación se hubiere iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley.

Se habilita al Gobierno y a las personas titulares de los departamentos ministeriales, en el ámbito de sus competencias, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en este real decreto-ley.

El presente real decreto-ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid, el 8 de noviembre de 2019.

FELIPE R.

El Presidente del Gobierno, PEDRO SÁNCHEZ PÉREZ-CASTEJÓN