Sentencia 180/1992, de 16 de noviembre, del pleno del tribunal constitucional en los conflictos positivos de competencia 851/1985, 935/1986 y 1520/1987 (acumulados), promovidos por El Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en Relacion con determinados preceptos reglamentarios sobre agencias de transporte de mercancías y otros extremos....
| Marginal | BOE-T-1992-27978 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Venayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver i Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 851/85, 935/86 y 1.520/87, planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por su Abogado don Manuel M. Vicens Matas, contra el Gobierno de la Nación, en relación con determinados preceptos reglamentarios sobre agencias de transporte de mercancías y otros extremos.
Ha intervenido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña ha planteado tres conflictos positivos de competencia frente al Gobierno de la Nación:
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El núm. 851/85 fue interpuesto mediante escrito, registrado en este Tribunal el 30 de noviembre de 1985, impugnando el art. 1, apartado A), párrafo 2., y el art. 4 de la Orden del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, de 23 de mayo de 1985, sobre normalización de situaciones en materia de agencia de transportes, transitarios, cooperativas y otros en relación con la contratación de servicios públicos discrecionales de transporte de mercancías por carretera (
de 28 de mayo). El conflicto fue admitido por providencia de la Sección Tercera de 9 de octubre de 1985. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones, tras solicitar y obtener una prórroga del plazo, por escrito de 21 de noviembre de 1985.
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El núm. 935/86 fue interpuesto por escrito registrado el 7 de agosto de 1986, en relación con los arts. 1 y 2 del Real Decreto 666/1986, de 21 de febrero, por el que se modifican los arts. 36, 39 y 143 al 147 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Mecánicos por Carretera y se añaden al mismo dos nuevos artículos (
de 9 de abril). El conflicto fue admitido por providencia de la Sección Cuarta de 17 de septiembre de 1986. Fue contestado por el Abogado del Estado mediante alegaciones escritas de fecha 27 de octubre de 1986. El Auto de 16 de diciembre de 1986 acordó su acumulación con el conflicto núm. 851/85, razonando que, aunque ambos no tienen formalmente el mismo objeto, es lo cierto que las cuestiones planteadas guardan sustancial similitud que permite considerarlos como procesos conexos a los efectos del art. 83 LOTC, y que aconsejan su acumulación.
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El núm. 1.520/1987 fue planteado mediante escrito presentado por el Registro el 20 de noviembre de 1987, dirigido contra la Orden del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 31 de julio de 1987, reguladora de las Agencias de Transporte de Mercancías (
de 7 de agosto). El conflicto fue admitido a trámite por providencia de la Sección Segunda de 9 de diciembre de 1987. El Abogado del Estado formuló una única alegación por escrito de 4 de enero de 1988. Por auto de 14 de enero de 1988 se acordó su acumulación con los dos anteriores, dada su conexión objetiva, así como los títulos competenciales invocados por las partes.
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El Abogado de la Generalidad de Cataluña formula tres tipos de alegaciones en todos los conflictos planteados: Unas de carácter preliminar, otras -las más extensas- referidas a las agencias de transporte y las últimas relativas a distintos extremos de las varias disposiciones impugnadas.
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Con carácter preliminar, la Generalidad razona que las Ordenes de 1985 y 1987 y el Real Decreto de 1986, contra los que se dirigen los conflictos acumulados, han nacido con vocación de ser aplicados y cumplidos directamente en todo el territorio del Estado, tanto por el contexto de las disposiciones como por sus particulares determinaciones. A través de estas normas, la Administración del Estado ha asumido íntegramente las facultades y funciones que se regulan respecto a las agencias de transportes y otros intermediarios de los transportes terrestres de mercancías, cerrando toda posibilidad de intervención a cargo de las autoridades autonómicas.
Combate el argumento aducido por el Gobierno en la contestación al requerimiento formulado previamente por la Generalidad respecto al Real Decreto 666/1986, en el sentido de que habiendo sido dictado éste en ejercicio de la competencia exclusiva que en materia de transportes corresponde al Estado según el art. 149.1.21 C.E., la regulación en él contenida sólo será de aplicación directa a aquellos servicios de transportes incluidos en el ámbito de la competencia estatal; pues a su modo de ver, se incurre en una petición de principio porque es la materia la que condiciona o atrae la competencia, y no la competencia la que determina la materia, invirtiendo los términos en que debe quedar planteada la discusión competencial; sin que sea aceptable que el exceso de regulación valga como derecho supletorio.
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En relación con las agencias de transporte, el Abogado de la Generalidad subraya las diferencias que las distinguen de los transportistas o Empresas de transporte; aquéllas, en su calidad de organizaciones auxiliares interpuestas entre los transportistas y los usuarios, que han de actuar forzosamente en nombre propio, representan el
del transporte, pues son sedentarias y lo que cuenta para ellas es el local de que han de disponer para facturar y recibir las mercancías, pesarlas o repesarlas si fuere preciso, custodiarlas y hacer entrega de las mismas ya al conductor que haya de efectuar su acarreo, ya al destinatario o consignatario. Por lo que las agencias de transporte son objeto de una regulación diferenciada en la legislación administrativa sobre la materia, tanto en la Ley de Ordenación de los Transportes Mecánicos por Carretera (Ley de 27 de diciembre de 1947, art. 49, y su Reglamento de 9 de diciembre de 1949, arts. 143 y siguientes), como en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Ley 16/1987, de 30 de julio, art. 119 y concs. que reemplazó a aquélla). Por el contrario, los transportistas encarnan la
del transporte ya que en ellos prevalece los vehículos y su radio de acción, cuya función consiste en el efectivo desplazamiento por el territorio dentro del perímetro que permita la tarjeta de que han de estar provistos, consumándose su intervención al situar la carga en el lugar previsto. De aquí se desprenden dos conclusiones. Por una parte, que las agencias de transporte están incluidas en la materia
, pues en la amplia acepción que ha de darse a este término en el marco de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña hay que comprender no solamente las prestaciones materiales en las que se concreta directamente, sino también las actividades de auxilio, instrumentales o complementarias de aquéllas. Cuyas reglas de competencia se contienen en el art. 9.15 EAC, en relación con los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E. Pero en segundo lugar, y dadas las diferencias que existen entre las Empresas de transporte y las agencias, no es posible extrapolar a estas últimas las fórmulas y soluciones dispuestas para los transportistas, pretendiendo que la competencia sobre ellas dependa del alcance territorial de los contratos que celebre. Por lo que es indiscutible la competencia de Cataluña sobre las agencias de transporte radicadas en el territorio de Cataluña, pues las actividades de las agencias principia y termina en un solo punto del territorio y siempre en el mismo; sin perjuicio, claro está, de que sus consecuencias puedan manifestarse en otros lugares, dado que el objeto de su actividad es precisamente dar vida a contratos de transporte. Las competencias que el mismo art. 9.15 otorga a la Generalidad en relación a los Centros de contratación y terminales de carga en materia de transportes refuerzan todavía más esta posición, como ilustra la STC 37/1981, con doctrina reiterada en las SSTC 72/1983 y 87/1985. No se olvide que donde hay identidad de razón ha de regir la misma regla de Derecho (art. 4.1 del Código Civil). El abogado de la Generalidad concluye que dicha Comunidad Autónoma es la única que debe ostentar competencias sobre las agencias de transporte que radiquen o hayan de establecerse en su territorio. De aquí extrae diversas consecuencias, que afectan a las distintas normas objeto de los conflictos de competencia: a) Que el art. 4 de la Orden de 23 de mayo de 1985 vulnera la competencia mencionada, al establecer que sea la Administración Central la que otorgue a los agentes comerciales colegiados las autorizaciones temporales necesarias para abrir agencias de transportes; b) La misma vulneración se detecta en los arts. 145 y 146 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Mecánicos por Carretera de 1949, en la redacción dada por el Real Decreto 666/1986, al atribuir al Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicaciones diversas facultades sobre las agencias de transporte en todo el ámbito nacional, relativas a su clasificación, sus autorizaciones y las fianzas que deben constituir; y c) Lo mismo cabe decir de la Orden de 31 de julio de 1987, en cuanto regula con carácter general y sin excepción alguna determinados aspectos del régimen jurídico público de las agencias de transporte.
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La Generalidad de Cataluña suscita conflicto igualmente respecto a otros aspectos de las disposiciones reglamentarias impugnadas.
Entiende...
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