Pleno. Sentencia 97/2018, de 19 de septiembre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 1643-2016. Interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones respecto de diversos preceptos de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco. Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, legislación civil y procesal, ordenación general de la economía, expropiación forzosa y vivienda; principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad, derechos a la presunción de inocencia, a la legalidad sancionadora y a la propiedad: nulidad de los preceptos legales autonómicos que regulan la acción pública en materia de vivienda y la expropiación temporal del uso de vivienda incursa en procedimiento de desahucio por ejecución hipotecaria; interpretación conforme de la disposición relativa al registro administrativo autonómico de agencias o agentes inmobiliarios.
| Marginal | BOE-A-2018-13995 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:97
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1643-2016, interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones, representada por el Abogado del Estado, contra los artículos 3, letras t) y x); 4, apartados primero y segundo b); 6.1; 9.4; 56, apartados primero, segundo y tercero; 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero y tercero c); 74; 75; 83, letra d); 84, letra d) y la disposición adicional primera , apartado tercero, de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 28 de marzo de 2016, el Abogado del Estado, en representación de la Presidenta del Gobierno en funciones, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 3, letras t) y x); 4, apartados primero y segundo b); 6.1; 9.4; 56, apartados primero, segundo y tercero; 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero y tercero c); 74; 75; 83, letra d); 84, letra d) y la disposición adicional primera , apartado tercero, de la Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda del País Vasco. Invoca los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de producir la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
El Abogado del Estado subraya la similitud entre estas previsiones y las de las Comunidades Autónomas de Andalucía (Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, y Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda), Navarra (Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda) y Canarias (Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2013, de vivienda), igualmente impugnadas por el Presidente del Gobierno (recursos de inconstitucionalidad tramitados con los núms. 4286-2013, 7357-2013, 6036-2013 y 1824-2015, respectivamente). Señala también que desde 2012 el Estado habría adoptado medidas destinadas a cumplir el objetivo perseguido por estas leyes autonómicas. Permitirían alternativas de actuación proporcionadas al problema de la vivienda sin incurrir en las extralimitaciones que fundamentan este recurso de inconstitucionalidad. Alude específicamente al Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas del orden social (convertido después en la Ley 25/2015, de 28 de julio), que incluye mejoras adicionales a las adoptadas mediante el Real Decreto-ley 6/2012 y la Ley 1/2013. Las impugnaciones se argumentan del modo siguiente:
a) Los artículos 3, letras t) y x); 4, apartados primero y segundo b); 6.1; 9.4; 56, apartados primero, segundo y tercero; 59; 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h); 64; 72, apartados primero —en lo que atañe al incumplimiento de la función social de la vivienda—, y 3 c); 83, letra d), y 84, letra d), invadirían las competencias del Estado para adoptar la «legislación civil» (art. 149.1.8 CE) y regular «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1 CE).
Los preceptos indicados habrían establecido, en primer término, el deber de dar uso habitacional efectivo a la vivienda. Se refieren en este sentido al «uso adecuado de una vivienda», que queda definido como la utilización «acorde a su función social, conforme a la relación entre su tamaño y características y sus usuarios o usuarias, de modo que no se produzcan situaciones injustificadas de vivienda deshabitada o sobreocupada» [art. 3 t)]. Los propietarios y, en general, quien «ostente cualquier título jurídico de tenencia y disfrute de una vivienda o alojamiento, así como del edificio y elementos comunes en su conjunto», deben «cumplir la función social que los define y caracteriza, en los términos de la presente ley, así como de la normativa que les resulte de aplicación» (art. 4.1). La desocupación continuada estaría justificada en los supuestos de «viviendas de segunda residencia», «traslado de domicilio por razones laborales, de salud, de dependencia o emergencia social que justifiquen la necesidad de desocupar temporalmente la vivienda», mantenimiento por parte del titular de una «oferta de venta o alquiler a precios de mercado» y «otras situaciones equivalentes» (art. 56.2). También «en el caso de que el titular de la vivienda sea una entidad sin ánimo de lucro que la destina a un uso concreto, dirigido a determinados colectivos» (art. 56.2, último inciso). De modo que una «vivienda desocupada» incumplirá «su función social» si está «desocupada de forma continuada, durante un tiempo superior a dos años, sin causa alguna que pueda justificar su no utilización en los términos previstos en esta ley y normativa de desarrollo» [art. 3 x) y también arts. 4.2 b) y 56.1].
En segundo lugar, la regulación controvertida permitiría a las Administraciones públicas constatar el incumplimiento del deber de dar ocupación efectiva a la vivienda. La «declaración de vivienda deshabitada» corresponde al «ayuntamiento» o, «en su defecto», al «departamento competente en materia de vivienda del Gobierno vasco, previa audiencia al ayuntamiento respectivo» (art. 56.3). A fin de «acreditar la situación de uso inadecuado de una vivienda o alojamiento, las administraciones competentes, conforme a la presente ley, podrán requerir y tener en cuenta, además de cuantos medios sean admitidos en derecho, los siguientes extremos: a) Datos del padrón de habitantes y de otros registros públicos; b) Consumos anormales, por exceso o por defecto, de agua, gas y electricidad» (art. 64.1).
En tercer término, la Ley concreta «los instrumentos públicos de intervención administrativa en viviendas que no cumplen la función social», en general, y las declaradas desocupadas, en particular (art. 63.2). Entre tales instrumentos, se hallan el ejercicio del derecho de adquisición preferente, el desahucio administrativo, la expropiación por incumplimiento de la función social, la venta o sustitución forzosa, las órdenes de ejecución, el alquiler forzoso, las multas coercitivas y las sanciones [art. 63.2, letras a) a d) y f) a h)]. La Ley regula específicamente el alquiler forzoso (art. 59), la expropiación [art. 72.3 c)] y las sanciones pecuniarias [los arts. 83 d) y 84 d) tipifican como infracción administrativa el «uso inadecuado de la vivienda, anejo, local o alojamiento»].
Al configurar aquel deber, el procedimiento para declarar su inobservancia y las posibles consecuencias del quebrantamiento, la Ley controvertida habría delimitado un supuesto concreto de incumplimiento de la función social como elemento definitorio del derecho de propiedad (art. 33 CE), alterando su contenido esencial, naturaleza y límites. Habría desconocido de este modo que el ejercicio de las competencias sectoriales de vivienda y urbanismo no puede integrar ni afectar al contenido esencial del derecho de propiedad, al menos en lo que concierne a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles [se citan las SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 9 a), y 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 11, y el dictamen 706/2013 del Consejo de Estado en relación con Decreto-ley 6/2013 de la Junta de Andalucía]. En consecuencia, la Ley controvertida habría invadido las competencias que los números 1 y 8 del artículo 149.1 CE reservan al Estado.
b) Los artículos 64, 83 d) y 84 d) vulnerarían los artículos 24.2 y 25 CE, en relación con el artículo 130 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público).
La Ley vasca permitiría a la Administración presumir el uso inadecuado de una vivienda a fin de sancionar al supuesto infractor. Si el consumo efectivo de agua, gas y electricidad no supera el consumo medio por persona (art. 64.1), impone la presunción legal de uso inadecuado de la vivienda, que queda tipificado como infracción administrativa [arts. 83 d) y 84 d)]. Establece así un sistema sancionador basado, no en hechos ciertos e indubitados, sino en presunciones legales e indicios dotados de valor probatorio contrario a los principios de presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y legalidad sancionadora (art. 25 CE). Los artículos 83 d) y 84 d) vulnerarían también el principio de culpabilidad en materia sancionadora administrativa, recogido en el artículo 130 de la Ley 30/1992 e implícito en la propia Constitución (cita la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2).
c) Las medidas de intervención previstas en los artículos 59, 63.2, letras a), b), c), d), f), g) y h), 64, 72, apartados 1 y 3 c), vulnerarían el principio de proporcionalidad e invadirían la competencia estatal de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE).
La demanda se refiere al principio de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto) como criterio para evaluar si las medidas previstas limitan justificadamente el ejercicio de los derechos o el disfrute de los intereses legítimos (cita las SSTC 66/1995, de 8 de mayo; 107/1996, de 12 de junio, y 147/2001, de 27 de junio). La Comunidad Autónoma del País Vasco contaría con competencias para optar por medidas menos gravosas e igualmente beneficiosas para el interés general y el derecho a la vivienda. Todas las previstas en el...
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