Pleno. Sentencia 51/2017, de 10 de mayo de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 8912-2010. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum. Competencias sobre consultas referendarias: nulidad de los preceptos legales que regulan los aspectos generales de las consultas y las consultas populares por vía de referéndum en el ámbito de Cataluña.

MarginalBOE-A-2017-6847
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeyRecurso de inconstitucionalidad

ECLI:ES:TC:2017:51

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente; doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8912-2010, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los artículos 1 a 30, 43 y 45 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, representados por su respectivos Letrados. Ha sido Ponente el Magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el día 27 de diciembre de 2010, el Abogado del Estado interpuso, en nombre del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1 a 30 y 43 y 45 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por vía de referéndum. Se invocó el artículo 161.2 CE a fin de que se acordase la suspensión de los preceptos impugnados. Los motivos del recurso pueden resumirse como sigue:

      1. Con carácter preliminar, la demanda hace referencia al contenido de la Ley parcialmente impugnada, que tiene por objeto la regulación de dos modalidades de referéndum a las que considera –conforme al párrafo tercero de su preámbulo– especies del género consulta popular. Las dos modalidades previstas son el denominado «referéndum de ámbito de Cataluña», calificado como consultivo (art. 12), sobre cuestiones políticas de especial trascendencia para la ciudadanía en el ámbito de las competencias de la Generalitat (art. 10), y el «referéndum de ámbito municipal», igualmente consultivo (art. 34) y cuyo objeto queda ceñido a «los asuntos de competencia propia del municipio y de carácter local que sean de especial trascendencia para los vecinos» (art. 31.1); entendiendo por asunto «de carácter local» aquel en el que no prevalece un interés supramunicipal (art. 31.2).

        Precisa la demanda que la impugnación se centra en la primera de esas dos modalidades, regulada en los artículos 10 a 30, mientras que los artículos 1 a 9, 43 y 45 se recurren exclusivamente en cuanto se refieren o sirven de instrumento a tal tipo de consultas. Sin perjuicio de ello, el Abogado del Estado hace dos precisiones adicionales. La primera se refiere a la existencia de otros preceptos distintos de los impugnados que contienen referencias explícitas o implícitas a los referenda de ámbito de Cataluña [cita, a título de ejemplo, los artículos 44, apartados dos y cuatro; 46.2, letras a) y h), y 48, apartados uno y cinco], respecto de los cuales se dice que su falta de impugnación no impediría que pudieran ser invalidados por conexión o consecuencia, conforme al artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC). En segundo lugar, con cita del dictamen emitido por el Consejo de Estado en relación con la interposición de este recurso, observa que las consultas municipales tampoco están libres de dudas de inconstitucionalidad, señalando que la calificación de las mismas como referéndum puede también contravenir la Constitución porque, al parecer del Consejo de Estado, esta identificación, lejos de limitarse a la nomenclatura, implica la pretensión de instalar en el ámbito municipal una institución de índole constitucional que constituye un cauce de ejercicio directo de la participación política y que, como tal institución, en su «entera disciplina», con palabras de la STC 31/2010, de 28 de junio, debe entenderse fuera de la competencia autonómica. El Abogado del Estado observa que los artículos 31 a 42 han quedado fuera del objeto del recurso en atención a que en su momento no fueron recurridos los preceptos legales y reglamentarios autonómicos derogados por la Ley impugnada y que regulaban genuinos referenda municipales. Sin embargo, nada impediría tampoco, se observa, la extensión de la declaración de inconstitucionalidad a los preceptos relativos a las consultas municipales por vía de referéndum y, en su caso, a toda la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2010, ya que la eventual invalidación de los artículos 1 a 42 privaría de todo sentido al resto del texto legal.

      2. Señalado lo anterior, se dice que la inconstitucionalidad se basa en la infracción del orden constitucional de competencias a la luz de la doctrina sentada en las SSTC 103/2008, de 11 de septiembre, y 31/2010, ya citada, pues los preceptos recurridos vulnerarían el artículo 149.1.32 CE, en relación con los artículos 23, 81.1 y 92 CE. Tras referirse a la doctrina constitucional sobre el referéndum como excepción al régimen de democracia representativa constitucionalmente instaurado (con cita de las SSTC 63/1987, de 20 de mayo, y 119/1995, de 17 de julio), se recuerda que dicho carácter excepcional del referéndum fue subrayado en la STC 103/2008.

        Se sostiene, a continuación, que la interpretación que del artículo 149.1.32 CE realizan las SSTC 103/2008 y 31/2010 es incompatible con la interpretación del orden constitucional de competencias que subyace a la Ley impugnada, norma que pretende ampararse en el artículo 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), entendiendo que, aunque el referéndum no se menciona expresamente, ha de considerarse incluido en el enunciado de esta competencia, dado que la referencia de aquel precepto estatutario al artículo 149.1.32 CE indicaría que la competencia autonómica incorpora el referéndum en sentido constitucional. Se dice por el contrario, que, con arreglo a la doctrina sentada en el fundamento jurídico 69 de la STC 31/2010, y llevada al punto tercero de su fallo, el artículo 122 EAC solo se conforma con el orden constitucional de competencias en el bien entendido de que en la expresión «cualquier otro instrumento de consulta popular» no se comprende el referéndum, de manera que el precepto no es inconstitucional interpretado en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su integridad, y no solo a la autorización estatal de su convocatoria. De esta forma, la competencia exclusiva estatal ex artículo 149.1.32 CE se extiende a la entera disciplina de esta institución mediante la ley orgánica a que se refiere el artículo 92.3 CE, que satisface también la reserva de ley orgánica dimanante del artículo 81.1 CE, en relación con el artículo 23.1 CE. Por esta razón no podría admitirse una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre «el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat» de figuras de referéndum creadas ex novo y no previstas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, ni, en fin, en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. El «referéndum consultivo de ámbito de Cataluña» sobre cuestiones políticas de especial trascendencia para los ciudadanos catalanes en el ámbito de las competencias de la Generalitat es, según la demanda, un tipo, figura o modalidad referendaria carente de previsión expresa alguna tanto en la Constitución Española (que solo menciona referenda consultivos nacionales, en los que votan «todos los ciudadanos», se entiende españoles: artículo 92.1 CE) como en la citada Ley Orgánica 2/1980 y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. La exigencia de previsión expresa (STC 103/2008, FJ 3) presupone que la figura referendaria tiene que estar claramente establecida o bien directamente en la norma suprema o bien en la ley orgánica que satisface la doble reserva de los artículos 81.1 CE (en relación con el artículo 23.1) y 92.3 CE. Y solo a partir de tal determinación expresa en la Constitución o en la ley orgánica específica (actualmente, Ley Orgánica 2/1980) podrían los estatutos prever, a su vez, referenda en que participara el cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma. Y al contrario, sin habilitación constitucional directa o mediata (en este último caso exclusivamente a través de la ley orgánica prevista en el artículo 92.3 CE, que satisface simultáneamente la reserva contenida en el artículo 81.1 CE en relación con el artículo 23.1 CE), el legislador autonómico no puede innovar en materia de modalidades, tipos o figuras de referéndum, creando de la nada el referéndum consultivo autonómico sobre asuntos políticos de especial trascendencia para los ciudadanos de la Comunidad Autónoma.

      3. Las razones expuestas bastarían para declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 10 a 30 de la Ley impugnada, por vulneración del artículo 149.1.32 CE, en relación con los artículos 23.1, 81.1 y 92 CE. No obstante, se hace referencia individual a cada uno de los preceptos recurridos. Así, el artículo 10 fija el objeto y ámbito de los referenda consultivos de ámbito de Cataluña y el artículo 12 aclara su naturaleza consultiva, de manera que el Gobierno autonómico solamente queda obligado a fijar su posición sobre la consulta ante el Parlamento. A juicio del Abogado del Estado, de estos dos preceptos resulta la creación de un tipo de referéndum no previsto en la Constitución ni en la Ley Orgánica 2/1980 y, por ello, lesionan la competencia estatal del artículo 149.1.32 CE en relación con los artículos 23.1, 81.1 y 92.3 CE, de acuerdo con la doctrina de las SSTC 103/2008 y 31/2010. El artículo 13 es calificado de inconstitucional en cuanto claramente pretende limitar la competencia estatal del artículo 149.1.32 CE a la autorización, caso por caso, de cada concreto...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR