Pleno. Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de competencia 4088-2019. Planteado por el Gobierno de Cataluña en relación con diversos preceptos del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo. Competencias en materia de relaciones internacionales y protección de menores: nulidad de diversos preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, y de su Reglamento de desarrollo, que atribuyen funciones estrictamente ejecutivas a la administración del Estado. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2021-4511 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2021:36
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 4088-2019, planteado por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 a 36; 38.2 y 4; 39.3 b), 4 c) y 4 e), del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo, y –por conexión– contra la disposición transitoria única y la disposición final primera de este real decreto. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Andrés Ollero Tassara.
I. Antecedentes
-
Con fecha 1 de julio de 2019, tuvo entrada en el registro del tribunal un escrito de la abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, por el que plantea conflicto positivo de competencia contra los arts. 5; 6; 7; 8.2, 3 y 4; 10; 11; 12 a 36; 38.2 y 4; 39.3.b), 4.c) y 4.e), del Reglamento de adopción internacional (RAI), aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo y –por conexión– contra la disposición transitoria única y la disposición final primera del mismo.
En el apartado de antecedentes, la demanda refiere que la norma impugnada tiene por objeto desarrollar las previsiones que la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, introdujo en la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional (LAI). Esta reforma legal modificó las funciones de la administración general del Estado y las comunidades autónomas en esta materia. Sometida la Ley 26/2015 al procedimiento regulado en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dio paso a un acuerdo de la subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la comisión bilateral Generalitat-Estado de 17 de marzo de 2016 («BOE» de 27 de mayo de 2016). Se resolvió pues la discrepancia competencial que ahora reaparece en el reglamento objeto de este conflicto.
Se sintetizan seguidamente los argumentos de la demanda en apoyo de su reivindicación competencial, que inicia con el análisis de los títulos invocados por la disposición final primera del Real Decreto 165/2019 (art. 149.1, 3 y 8 CE):
(i) La referencia a la legislación civil suscita la posible afectación de la regulación de la Generalitat sobre instituciones de familia y filiación en su derecho civil propio [art. 129 Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], al estar recogida la adopción, como institución civil, ya en la compilación de 21 de julio de 1960, y actualmente en el Código civil de Cataluña, libro segundo, título III, capítulo IV. Su sección tercera aborda la filiación adoptiva e incluye una regulación específica de la adopción internacional. La regulación estatal sobre adopción internacional objeto del presente conflicto no podría proyectarse válidamente sobre la legislación civil catalana.
Sin embargo, como ponen de manifiesto los dictámenes 15/2015 y 3/2019 del Consejo de Garantías Estatutarias, y el dictamen 883/2018 del Consejo de Estado, en atención al objeto, la finalidad y el contenido de la regulación impugnada, es cuestionable que pueda calificarse de civil. No incide en el contenido de las relaciones paternofiliales, sino que su naturaleza es claramente administrativa, respondiendo al ámbito competencial de protección del menor.
(ii) La doctrina constitucional sobre la competencia estatal en materia de relaciones internacionales (STC 175/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, que reitera pronunciamientos anteriores de las SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3, y 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5), figura recogida en los arts. 193 a 200 EAC. Rechaza la identificación de esta materia con cualquier tipo de actividad con alcance o proyección exterior, lo que podría producir una reordenación del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (entre otras, STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). El tribunal ha admitido la posibilidad de que las comunidades autónomas lleven a cabo actividades con proyección exterior, incluso cuando «supongan una conexión o relación con entidades públicas exteriores al Estado, en tanto tales conexiones o relaciones no incidan en la reserva estatal prevista en el art. 149.1.3 CE, o perturben el ejercicio de las actividades que la integran» (STC 165/1994, FJ 8). Esta capacidad autonómica debe entenderse referida a las actividades que deriven del ejercicio de sus competencias y que no impliquen el ejercicio del ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de este frente a terceros Estados u organizaciones inter o supranacionales. Esa capacidad deben pues ejercerla las comunidades autónomas de manera que no perturbe o condicione la política exterior del Estado (entre otras, STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 5).
De esa jurisprudencia deriva que, en materia de adopción internacional, el Estado puede celebrar tratados multilaterales o bilaterales que contengan prescripciones de naturaleza sustantiva sobre el régimen de las adopciones. Tales tratados ocupan una especial posición en nuestro sistema de fuentes y, por ello, inciden sobre la normativa y las actuaciones de las comunidades autónomas. Pero el ius contrahendi no habilita al Estado para desplazar a las comunidades autónomas cuando la materia objeto del tratado incida en su ámbito competencial, supuesto en el que les corresponde la ejecución y aplicación del tratado, sin perjuicio de la necesaria cooperación (art. 196.4 EAC). Con base en el elemento exterior propio de la adopción internacional, el Estado no podría sustituir a las comunidades autónomas en el desarrollo normativo que deriva de los instrumentos internacionales, ni reservarse las medidas de ejecución de los mismos, más allá de las que sean propias de la función de coordinación de la acción exterior.
Por vulneración de la competencia que el art. 166 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña en materia de menores, se impugnan los preceptos que establecen una regulación completa de las previsiones sobre la intermediación en la adopción internacional, especialmente sobre la actuación de los organismos acreditados. Se desconocerían las funciones normativas que corresponden a las comunidades autónomas en esta materia al identificar cualquier función con trascendencia exterior en el procedimiento de adopción internacional con una actuación propia de la facultad de coordinación estatal:
a) El art. 5 RAI atribuye a un órgano estatal en exclusiva la firma de acuerdos bilaterales de carácter administrativo con los países de origen, negando con ello la facultad autonómica para suscribir dichos acuerdos, aunque su ámbito objetivo se enmarque en la competencia autonómica en materia de adopción y su celebración esté prevista en el tratado que el acuerdo ejecute o concrete. Esto desbordaría el ámbito de la función coordinadora del Estado en materia de relaciones internacionales. El título II de la Ley estatal 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, reconoce a las comunidades autónomas competentes por razón de la materia la capacidad de celebrar acuerdos internacionales, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica, en ejecución y concreción de un tratado internacional, cuando el propio tratado así lo prevea (art. 52). En esta previsión encajarían los acuerdos internacionales de carácter administrativo en materia de adopción internacional, cuya finalidad es facilitar las relaciones entre las autoridades competentes del país de origen del menor y las autoridades competentes para la tramitación del expediente administrativo en el país de los adoptantes: se refieren a la fase administrativa de la adopción, que corresponde al ámbito competencial de las comunidades autónomas (art. 196.4 EAC, y SSTC 118/2011, de 5 de julio, FJ 10, y 138/2011, FJ 4, entre otras).
b) Los arts. 6, 7 y 8 RAI atribuyen a un órgano estatal la determinación del inicio de la tramitación de expedientes de adopción con un determinado país (art. 6.1), y a la Comisión delegada de servicios sociales la misma función en los casos de suspensión o paralización de la tramitación de expedientes de adopción internacional (art. 7.1). En circunstancias excepcionales, se prevé la suspensión de las adopciones de manera cautelar por el órgano estatal (art. 7.2). En todos estos procedimientos, se faculta al órgano estatal para recabar la correspondiente información a organismos públicos y privados (art. 6.2 y 7.1). La decisión sobre los países en los que concurren las circunstancias previstas en el art. 4.2 LAI, que impiden la tramitación de ofrecimientos para la adopción, también se atribuye al órgano estatal, que resuelve sobre la procedencia del inicio, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones, resolución que se notifica y publica según lo dispuesto en el art. 8.
En los tres casos –inicio, suspensión y paralización de la tramitación de expedientes de adopción internacional– se trata de funciones ejecutivas que, hasta la reforma de la LAI en 2015, venían ejerciendo las comunidades autónomas en virtud de sus competencias en materia de protección del menor. Aun admitiendo que la dimensión internacional de la decisión, y la necesidad de corregir o evitar posibles deficiencias que puedan perjudicar la política exterior del Estado, podrían justificar el establecimiento de un mecanismo de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba