Pleno. Sentencia 25/2017, de 16 de febrero de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 7067-2014. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción. Competencias sobre comercio interior: nulidad de los preceptos legales autonómicos que limitan, en determinados períodos temporales, la libertad de horarios comerciales reconocida por la normativa básica estatal (STC 211/2016).
| Marginal | BOE-A-2017-3185 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:25
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7067-2014, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1.2 b), 2.1, letras i) y j), 3.1, 3.2 y 16.10 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción. Han comparecido y formulado alegaciones las Letradas del Gobierno de Cataluña y del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 24 de noviembre de 2014, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.2 b), 2.1, letras i) y j), 3.1, 3.2 y 16.10 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE a fin de que se acordase la suspensión de la norma impugnada en el presente recurso de inconstitucionalidad. El recurso se fundamenta en los motivos que se resumen a continuación.
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En un supuesto de inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto, resulta vulnerada la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, cuyo carácter básico ex art. 149.1.13 CE, declarado en su disposición final primera, ha sido confirmado por la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 6. La Ley catalana 3/2014 contiene una regulación que restringe el alcance liberalizador de los horarios comerciales establecido por la legislación básica, operación que no puede considerarse como propia del desarrollo autonómico, puesto que su aplicación produciría como resultado la invasión y anulación, al menos en una parte, del régimen jurídico de libertad de horarios y de organización comercial fijado por el Estado.
El art. 1.2 b) de la Ley catalana 3/2014, al fijar un máximo de 72 horas semanales para la apertura de establecimientos comerciales, contraviene el art. 3.1 de la Ley 1/2004, según el cual el horario global semanal en que los comercios pueden estar abiertos no podrá restringirse por las Comunidades Autónomas a menos de 90 horas semanales.
Las excepciones a la limitación de horarios recogidas en el art. 2, letras i) y j) de la Ley catalana 3/2014 restringen el régimen jurídico básico garantizado en el art. 5 de la Ley 1/2004, en la redacción dada por el art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, que otorga libertad total de fijación de horarios de apertura comercial a los establecimientos de las clases enumeradas en el precepto; se conculca también la libertad horaria que el art. 5 de la Ley 1/2004 atribuye a los establecimientos comerciales en general, cuando la superficie útil para la exposición y venta al público sea inferior a 300 m2, excluidos los pertenecientes a empresas o grupos de distribución que no tengan la consideración de pequeña o mediana empresa según la legislación vigente.
El art. 3 de la Ley catalana 3/2014, al fijar legalmente el concepto de municipio turístico, no respeta los criterios mínimos contenidos en el art. 5.4 de la Ley 1/2004, constriñendo con ello las posibilidades de declaración de municipio turístico a efectos de libertad comercial, y afectando también al criterio legal de ordenación recogido en el art. 5.5 de la Ley 1/2004.
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En un nuevo supuesto de inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto, la regulación de los períodos de rebajas recogida en el art. 16.10 de la Ley catalana 3/2014, al limitar la capacidad de autorregulación de los comerciantes, entra en contradicción con el art. 25 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, en la redacción dada por el art. 28 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, que permite la venta en rebajas en los períodos de mayor interés comercial, sin condicionarla a épocas concretas, y con una duración sin límite, decidida libremente por cada comerciante.
La competencia estatal para regular esta cuestión ha quedado confirmada en la citada STC 26/2012, FJ 10.
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Por providencia de 2 de diciembre de 2014, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado, a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso de inconstitucionalidad en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
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El día 10 de diciembre de 2014, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Por su parte, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el día 11 de diciembre de 2014 el acuerdo de la Mesa de la Cámara en el mismo sentido.
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La Abogada de la Generalitat de Cataluña presentó su escrito de alegaciones el día 30 de diciembre de 2014, instando la desestimación del recurso con base en los argumentos que seguidamente se sintetizan.
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La amplísima liberalización de horarios comerciales y la desregulación de las ventas en rebajas, introducidas en el ordenamiento a través del Real Decreto-ley 20/2012, restringen o simplemente eliminan el espacio normativo autonómico para la ordenación administrativa de estos dos subámbitos de la actividad comercial.
El ámbito material del comercio minorista, de competencia autonómica, abarca diversas submaterias o actividades, entre otras, las modalidades de venta (SSTC 264/1993, de 22 de julio, FJ 5, y 124/2003, de 19 de junio, FFJJ 5 y 7), o los horarios comerciales (SSTC 225/1993, de 8 de julio, FJ 2; 228/1993, de 9 de julio, FJ 2; 264/1993, de 22 de julio, FJ 3; 284/1993, de 30 de septiembre, FJ 4; 124/2003, FFJJ 11, y 14; 254/2004, de 23 de diciembre, FJ 7, y 164/2006, de 24 de mayo, FJ 5). Este ámbito autonómico no es sin embargo estanco, ya que no excluye las competencias estatales concurrentes, destacadamente el art. 149.1.13 CE (jurisprudencia citada y STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 59, 64 y 68), como reconoce indirectamente el art. 121.1 c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Ahora bien, esta competencia estatal no habilita al legislador estatal para fijar las bases de la ordenación administrativa del comercio minorista sino que, como ha señalado la muy abundante jurisprudencia constitucional, únicamente le permite fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que significa que las prescripciones estatales deben limitarse a la fijación de directrices y de criterios globales de la planificación económica o de un sector específico que tengan una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, y no puede amparar medidas de escasa entidad económica y de alcance reducido o de proyección meramente local (entre otras muchas, SSTC 143/2012, de 2 julio, FFJJ 3 y 5).
Por su parte, la competencia de la Generalitat de Cataluña en materia de comercio interior (art. 121.1 EAC) ha sido analizada por la STC 31/2010, FJ 68, que declaró su plena conformidad a la Constitución y fijó su alcance.
Habiéndose generalizado las medidas liberalizadoras estatales que inciden, restringiéndolos, en los ámbitos materiales que el bloque de la constitucionalidad atribuye a la competencia de las comunidades autónomas, en particular el relativo al comercio interior, parece llegado el momento de recapitular y de tratar de articular una interpretación que, sin rectificación de la previa jurisprudencia constitucional sobre el alcance de la competencia estatal ex art.149.1.13 CE, que nadie discute, renuncie a un traslado mecánico de los argumentos vertidos en anteriores pronunciamientos y proceda ex novo a una estricta aplicación de los criterios en los que se fundamenta dicha doctrina jurisprudencial, analizando en concreto si las distintas medidas liberalizadoras adoptadas por la norma estatal constituyen instrumentos de ordenación de la economía con incidencia directa, inmediata y significativa sobre la actividad económica general, circunscritas funcionalmente al ámbito de las bases y la coordinación económica.
Si los preceptos de la legislación básica estatal en materia de horarios comerciales y de venta en rebajas que la demanda invoca como infringidos no constituyen materialmente, por su objeto y contenido, normas destinadas a la planificación o coordinación de la actividad económica global o del sector comercial, ni tienen una incidencia en la actividad económica que sea directa, inmediata y significativa. Proceden a una casi completa desregulación que restringe o elimina el espacio de regulación autonómica sectorial y, en esa medida, altera el régimen de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad a la vez que incumple el mandato que el art. 51 CE.
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En materia de horarios comerciales, los preceptos estatales básicos alegados como presuntamente infringidos penetran en el ámbito material del comercio interior, de competencia autonómica exclusiva, formulando una exhaustiva regulación de los horarios...
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