Pleno. Sentencia 233/2015, de 5 de noviembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5012-2013. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Principios de irretroactividad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y protección ambiental; régimen de los bienes demaniales: nulidad de los preceptos legales que excluyen del dominio público marítimo-terrestre los terrenos inundados artificial y controladamente, establecen un régimen específico de deslinde para la isla de Formentera e introducen una garantía del funcionamiento de determinadas instalaciones de depuración; interpretación conforme con la Constitución de la disposición que excluye determinados núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre (STC 149/1991).
| Marginal | BOE-A-2015-13480 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5012-2013, interpuesto por ciento seis Diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra los arts. 1, apartados 2, 3, 10, 11, 12, 39, 40 y 41, y 2; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena; la disposición transitoria primera , y el anexo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 30 de agosto de 2013, la Procuradora de los Tribunales doña Virginia Aragón Segura, actuando como comisionada de ciento seis diputados integrantes del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, apartados 2, 3, 10, 11, 12, 39, 40 y 41, y 2; las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, sexta, séptima y novena; la disposición transitoria primera , y el anexo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en lo sucesivo, LC). La impugnación se fundamenta en los motivos que se resumen a continuación.
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Al interpretar el art. 132.2 CE, la STC 149/1991, de 4 de julio, dejó sentado que la facultad del legislador estatal, para definir el dominio público estatal y establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, «está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental» (FJ 1). Tratándose del dominio público natural en general, y en particular del marítimo-terrestre, dicha interpretación sistemática debe hacerse a la luz de la Constitución ambiental y, en particular, del artículo 45 que la preside. La costa, como bien jurídico, debe interpretarse constitucionalmente como un concepto sistemático y eminentemente ambiental; en suma, como un ecosistema que ha merecido como tal una especial consideración del constituyente.
Por lo que hace a la determinación de los bienes que conforman el dominio público costero, la Constitución incluye directamente y por su propio imperio dentro de dicha categoría (mediante la expresión «en todo caso») al menos a dos géneros de bienes en lo que aquí importa: la zona marítimo-terrestre y las playas. Al definirlos, el legislador no ejerce una función de desarrollo constitucional, sino que se limita a ejecutar un mandato constitucional (STC 149/1991), sin libertad alguna de configuración, pudiendo todo lo más precisar, en lo estrictamente necesario, un concepto constitucionalmente preestablecido, a los efectos de facilitar las operaciones concretas de deslinde. El legislador no puede excluir del dominio público a ninguno de dichos bienes genéricos ni a las partes, los bienes singulares o los elementos que los integran. Rige aquí una reserva de ley particularmente estricta, que persigue excluir la colaboración del reglamento en la concreta operación de ultimación de la determinación de los bienes del dominio público marítimo-terrestre. La Ley no puede deslegalizar esta función, ni tampoco volver a utilizar conceptos genéricos o indeterminados como los de la misma Constitución para remitir de seguido su precisión al reglamento.
Como es propio de un bien demanial natural, la zona marítimo-terrestre se define primariamente por un simple hecho físico, al ser el espacio en el que entran en contacto el mar y la tierra. Allí donde se produzca ese contacto, aunque sea cambiante por las mareas u otros fenómenos naturales o artificiales, se estará necesariamente en la zona marítimo-terrestre y, por ende, en el dominio público estatal, por directa determinación constitucional. Su extensión no puede ser libremente configurada por el legislador, sino que debe llegar hasta donde lo hace la zona de interacción o influencia recíproca entre el mar y la tierra. No depende, en suma, de la libre voluntad del legislador, sino de hechos físicos definidos o precisados mediante datos de la observación o la experiencia, y del conocimiento científico. El legislador ha de trasladar la más adecuada apreciación de los datos empíricos interpretados a la luz del conocimiento científico disponible en cada momento. Estas últimas afirmaciones encuentran confirmación tanto en el Derecho internacional como en el comparado (Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, ratificado por España el 20 de mayo de 2010, y art. L.2111-4 del Código general de la propiedad de las personas públicas francés).
La zona marítimo-terrestre ya fue definida por la Ley de costas de 1988 en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 132.2 CE, y la constitucionalidad de tal operación fue confirmada por la STC 149/1991. Esto no significa que dicha definición deba entenderse permanente ni inmutable, pero sí que, para cambiarla, el legislador deberá encontrar motivación en datos empíricos o en constataciones científicas. En este sentido, sin duda la más relevante constatación científica aparecida desde 1988 es la del cambio climático, que en todo caso apela en sus consecuencias a la ampliación del dominio público marítimo-terrestre, no desde luego a una reducción como la practicada por esta reforma legal. El grupo de expertos sobre cambio climático de Naciones Unidas (IPCC, 2007. «Cambio climático 2007: informe de síntesis») ha constatado que el calentamiento global es inequívoco y duradero, como evidencia entre otros el aumento del nivel del mar, siendo probable que algunos sistemas, entre ellos los de tipo mediterráneo y las costas bajas, resulten especialmente afectados. Existe ya un consenso básico en torno a la certidumbre científica sobre el cambio climático, del que la propia Ley impugnada es un reflejo paradójico, porque, de un lado, adopta medidas para prevenir los riesgos asociados de regresión del litoral e inundaciones y, de otro, sin ofrecer una justificación mínimamente aceptable, adopta medidas de sentido contrario, como la reducción de la extensión del dominio público marítimo-terrestre (y de la extensión y las limitaciones de usos de su zona de protección), que aumentarán gravemente la vulnerabilidad de la costa a los daños ambientales, personales y patrimoniales asociados al cambio climático.
El legislador cuenta con mayor libertad de configuración para establecer el régimen jurídico del espacio costero, pero ésta no es absoluta ni tampoco homogénea. Según la STC 149/1991, el legislador no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. El legislador estatal no solo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica como su uso público y sus valores paisajísticos, finalidades amparadas por el art. 45 CE.
La protección del dominio público exige asimismo incidir sobre otros bienes colindantes o próximos, sin cuya afectación no se podría asegurar el acceso a aquél ni preservar su valor paisajístico. Para ello, el legislador puede ampliar la calificación de dominio público a todos o algunos de esos bienes, y delimitar en los demás el contenido de la propiedad privada conforme a su función social. El interés general de la protección de la costa y su disfrute por los ciudadanos debe ponderarse con otros bienes jurídicos que tienen asimismo tutela constitucional, en particular con el derecho de la propiedad privada consagrado en el art. 33 CE.
Por los motivos generales que han quedado expuestos, deben reputarse inconstitucionales los siguientes preceptos de la Ley 2/2013:
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El inciso «de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente», de la nueva redacción que el art. 1.2 de la Ley 2/2013 da al párrafo primero del art. 3.1 a) LC, infringe la reserva de ley particularmente estricta en esta materia. No cabe aquí aducir la doctrina general, según la cual la fijación de aspectos técnicos es una de las funciones que cabe desempeñar al reglamento en su colaboración con la ley. El límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos no es un concepto científico, sino un dato de la experiencia, por lo que no cabe establecer criterios técnicos para determinarlo, sino solo su constatación caso a caso sobre el lugar.
ii) El nuevo párrafo tercero del art. 3.1 a) LC, incorporado por el art. 1.2 de la Ley 2/2013, excluye del dominio público marítimo-terrestre «aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto». A partir de la definición de la zona marítimo-terrestre como un hecho físico, estos terrenos forman parte de la misma, siendo irrelevante que su inundación haya sido natural o artificial.
El propio tenor del precepto revela su inconstitucionalidad, porque la definición que hace de la zona marítimo-terrestre incluye necesariamente a los terrenos en cuestión y, «no obstante», los excluye, no ya de dicha zona a la que pertenecen per se, sino solo «del...
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