Pleno. Sentencia 211/2016, de 15 de diciembre de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 630-2013. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos del Decreto-ley de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre, de medidas en materia de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción. Límites a los decretos-leyes autonómicos; competencias sobre legislación mercantil, comercio y ordenación general de la economía: nulidad de los preceptos legales autonómicos que limitan, por razones tanto espaciales o temporales, la libertad de horarios comerciales establecida en la normativa básica estatal.
| Marginal | BOE-A-2017-646 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 630-2013, promovido por el Presidente del Gobierno contra los arts. 1.2, letras a) a e); 2.1, letras b), c), d), f), i) y l); 2.2 y 5 del Decreto-ley de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre, de medidas en materia de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción. Han comparecido y formulado alegaciones los Letrados del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el día 1 de febrero de 2013 el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.2, letras a) a e); 2.1, letras b), c), d), f), i) y l); 2.2 y 5 del Decreto-ley de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre, de medidas en materia de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE, a fin de que se acordarse la suspensión de los preceptos impugnados.
El recurso se fundamenta en los motivos que se exponen a continuación.
El Abogado del Estado señala que el Decreto-ley 4/2012 viene a adaptar la normativa reguladora de la actividad comercial en Cataluña a las modificaciones normativas introducidas por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, tanto en materia de horarios comerciales como en determinados aspectos de la regulación de las ventas promocionales. Los motivos de inconstitucionalidad son dos: la falta de concurrencia del presupuesto habilitante que justifique el dictado del Decreto-ley 4/2012 y la extralimitación competencial de la norma con la consiguiente vulneración de las competencias estatales ex arts. 149.1.6 y 149.1.13 CE.
En cuanto a la falta de presupuesto habilitante de la norma impugnada, el Abogado del Estado precisa la identidad a este respecto entre el art. 86.1 CE y 64 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Recuerda la doctrina constitucional sobre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, aludiendo a la justificación que el Decreto-ley 4/2012 aporta en su exposición de motivos: la situación generada por la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012 que obliga «al Gobierno de la Generalidad, por razones de urgencia y sobre todo de seguridad jurídica, detallar de una manera clara en una disposición, que por los motivos expuestos tiene que utilizar la figura del decreto ley, cuál es la normativa aplicable en Cataluña en materia de horarios comerciales y en materia de actividades comerciales promocionales, visto el conjunto de modificaciones normativas mencionadas, y en virtud de los títulos competenciales en juego, en defensa de las competencias exclusivas de la Generalidad en materia de comercio. Además, teniendo en cuenta que las medidas adoptadas en relación al conflicto planteado pueden conducir previsiblemente a la interposición del correspondiente recurso de inconstitucionalidad y considerando la demora inherente a los procedimientos que se sustancian ante el Tribunal Constitucional, se hace necesario aprobar, de manera urgente y como medida cautelar, este Decreto ley con la finalidad de evitar daños irreparables derivados del impacto de la nueva regulación que ha sido impulsada por el Gobierno del Estado».
A juicio del Abogado del Estado esa motivación resulta inadmisible en tanto que se incardina en un ámbito meramente especulativo sobre previsiones futuras y se presenta como respuesta a una modificación del marco normativo estatal del que se deduce la necesidad de que la Comunidad Autónoma ocupe un determinado espacio normativo con el fin de excluir del mismo a la norma estatal. No justificaría la urgencia la necesidad de adaptación a las concretas medidas adoptadas por el Real Decreto-ley 20/2012 sobre horarios comerciales y ventas promocionales, pues la norma estatal permite una aplicación diferida y fija plazos para la citada adaptación, de manera que, al igual que en el caso resuelto en la STC 31/2011, de 17 de marzo, tampoco desde esta segunda perspectiva se justifica el recurso a la legislación de urgencia.
Sobre la extralimitación competencial en la que incurrirían los preceptos impugnados al vulnerar el art. 149.1.13 CE, el Abogado del Estado indica que se trata de una inconstitucionalidad mediata o indirecta, en cuanto que la legislación básica sería desconocida por la norma autonómica. Recuerda que para que pueda prosperar una pretensión de inconstitucionalidad de preceptos autonómicos por infracción de la legislación básica, han de concurrir dos exigencias: (i) que se justifique una contradicción frontal e insalvable por vía interpretativa entre el precepto autonómico y el básico estatal y (ii) que la normativa estatal tenga efectivamente el carácter de básica. A continuación examina la doctrina constitucional sobre la extensión de las bases en materia de horarios comerciales, el carácter de básico del art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012 y la infracción del mismo por parte de los preceptos impugnados del Decreto-ley 4/2012.
El Abogado del Estado alude a la doctrina constitucional sobre la extensión de las bases en materia de horarios comerciales. Doctrina en la que se han examinado diversas normativas estatales que establecían muy diversos grados de liberalización y, por tanto, permitían un correlativo mayor o menor espacio de desarrollo autonómico. Las SSTC 225/1993, FJ 4; 264/1993, FJ 3 c), y 284/1993, FJ 4 examinan una legislación estatal completamente liberalizadora estableciendo una doctrina que se reitera en la STC 140/2011, según la cual «cuando la normativa estatal básica desregule, por liberalizar, un sector, resulta lógico que no permita normativa autonómica de desarrollo, salvo que ésta se limitase a reproducir la liberalización ya efectuada desde la norma básica. Pero es que además, una norma básica que afecte sólo a una submateria –horarios comerciales– de un título competencial autonómico más amplio –comercio interior–, nunca puede producir un vaciamiento, por sí sola, de esta competencia, dado que ésta siempre tendría un ámbito material más extenso sobre el que podría seguir desplegándose, y que no quedaría afectado por el ejercicio por el Estado de la competencia liberalizadora en materia económica».
Respecto al art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012, el Abogado del Estado recuerda su carácter formalmente básico y señala que, desde su dimensión material, no es una norma que imponga una liberalización total sino que admite el desarrollo autonómico en la propia submateria que integran los horarios comerciales. El artículo 27 da nueva redacción a los arts. 3.1, 4 y 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. La nueva redacción del art. 3.1 de la Ley de horarios comerciales fija el número de horas mínimas en que los comercios podrán estar abiertos semanalmente en 90, frente a las 72 que establecía la redacción anterior. En cualquier caso, se trata de una formulación típicamente básica en la que se opta por fijar un mínimo nacional de liberalización por razones económicas, que las Comunidades Autónomas pueden aumentar, gozando, por tanto, de margen de desarrollo. En cuanto al art. 4.2 de la Ley de horarios comerciales fija en diez el límite mínimo de domingos y festivos de apertura autorizada de establecimientos comerciales. Límite éste que en todo caso debe ser respetado por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que puedan aumentarlo, en atención a sus necesidades comerciales. Nuevamente el precepto se mantiene en un plano típicamente básico de fijar un mínimo de liberalización que puede incrementarse por las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su facultad de desarrollo autonómico. Sobre el artículo 4.5, que fija criterios para que las Comunidades Autónomas concreten los festivos y domingos de apertura en función a «su atractivo comercial», afirma que son «criterios flexibles que otorgan un amplio margen de concreción a las Comunidades Autónomas, resultando claramente constitucionales» y lo mismo sucede respecto al art. 5 de la Ley de horarios comerciales, respecto a las zonas de gran afluencia turística. Por todo ello, concluye que ha quedado justificado el carácter formal y materialmente básico del art. 27 del Real Decreto-ley 20/2012. Por último, los apartados 4 y 5 del artículo 27 se limitan a establecer un régimen supletorio de plena libertad de horarios, para el caso de que las Comunidades Autónomas opten por no concretar el horario global de apertura o por no determinar los domingos y festivos en que podrán abrir los comercios. Es un precepto, por tanto, que se limita a dar seguridad jurídica a los establecimientos comerciales para el supuesto en que los poderes públicos autonómicos no concreten el marco básico mínimo.
En conclusión, el Abogado del Estado defiende que se trata de una regulación que sólo incide parcialmente en un subsector de un título competencial autonómico más amplio, sin que las bases establecidas sean agotadoras sino que permiten, dentro de ellas, que las Comunidades Autónomas opten por establecer grados superiores de libertad de horarios comerciales.
Sentado lo anterior, el Abogado del Estado examina la vulneración en la que incurrirían los preceptos impugnados agrupándolos en función de la materia de la que tratan. A partir de la...
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