Pleno. Sentencia 170/2014, de 23 de octubre de 2014. Recurso de inconstitucionalidad 866-2007. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales. Competencias sobre educación y profesiones tituladas: inconstitucionalidad del precepto legal que atribuye al Ministerio de Justicia la competencia para expedir los títulos acreditativos de la aptitud profesional (STC 31/2010). Voto particular.

MarginalBOE-A-2014-12083
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
Rango de LeyRecurso de inconstitucionalidad

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 866-2007, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 2.2 (y, por conexión, los artículos 4.1 en su inciso «de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2», 5.1 en su inciso «conjuntamente por los Ministerios de Justicia y de Educación y Ciencia», y 6.4 en su inciso «por los Ministerios responsables de la acreditación de los cursos de formación, en los términos previstos en el artículo 2.2»), 2.3, 7.2, 3 y 5, la disposición adicional segunda y la disposición final segunda , en relación con los artículos 4.3 y 7.7, de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de enero de 2007, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 2.2 (y, por conexión, los artículos 4.1 en su inciso «de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2», 5.1 en su inciso «conjuntamente por los Ministerios de Justicia y de Educación y Ciencia», y 6.4 en su inciso «por los Ministerios responsables de la acreditación de los cursos de formación, en los términos previstos en el artículo 2.2»), 2.3, 7.2, 3 y 5, la disposición adicional segunda y la disposición final segunda , en relación con los artículos 4.3 y 7.7, de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales (en lo sucesivo, Ley 34/2006).

      La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:

      1. La Ley 34/2006 condiciona las actividades profesionales de abogado y procurador de los tribunales, además de a la posesión del título académico de licenciado en Derecho, a la acreditación de la capacitación profesional mediante la obtención de los referidos títulos profesionales. Las nuevas condiciones establecidas conforman un sistema de acceso que se aproxima a otros sistemas vigentes en la Europa continental, puesto que la mayoría de los países europeos regulan de algún modo el acceso a estas dos profesiones, estableciendo requisitos adicionales o complementarios a la obtención del título académico, si bien el Derecho comunitario (Directiva 89/48/CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, que establece un sistema general de reconocimiento de los títulos de educación superior que sanciona formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, y Directiva 98/5/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, dictada para facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se ha obtenido el título profesional pertinente) no establece una exigencia de uniformidad al respecto.

      2. De acuerdo con su disposición final primera , la regulación que contiene la Ley 34/2006 se ampara en tres títulos competenciales: art. 149.1.1, 6 y 30 CE. Se utiliza una vez más la mala técnica legislativa de acumular títulos competenciales para legitimar una norma, sin precisar a qué concretas previsiones dan cobertura cada uno de ellos.

        Para el encuadramiento competencial resulta ilustrativo el artículo 1 de la Ley, que define su objeto: «regular las condiciones de obtención del título profesional de abogado y el título profesional de procurador de los tribunales». No cabe duda, pues, de que la Ley 34/2006 establece dos títulos profesionales, regulando sus condiciones de obtención y expedición. Asimismo, señala razonablemente para qué son necesarios los títulos que establece, aun precisando que el ordenamiento jurídico puede establecer otros requisitos para el ejercicio de las profesiones de abogado y procurador.

        Es evidente que la Ley 34/2006 no está regulando directamente los derechos fundamentales de los arts. 17.3 y 24 CE a los que se alude en su exposición de motivos. Sin cuestionar que la calidad del servicio que prestan los abogados y los procuradores de los tribunales es una materia que tiene relación indirecta con el derecho a la tutela judicial efectiva, no es menos cierto que la Ley 34/2006 no trata de regular la igualdad en el ejercicio de ese derecho fundamental en sus posiciones jurídicas fundamentales. Por ello, sobra la cita del art. 149.1.1 CE, ya que existe otro título competencial más específico y principal que habilita el objetivo pretendido por la norma.

        La competencia estatal sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) podría avalar la regulación de algunos de los aspectos de la profesión de los abogados y los procuradores de los tribunales más directamente relacionados con la representación y la defensa en juicio, pero su alcance material no puede dilatarse hasta amparar también la regulación de la formación y de las pruebas de capacitación necesarias para el acceso a esas profesiones, puesto que se trata de una fase previa al ejercicio profesional y ajena a la intervención en el proceso de dichos profesionales.

        El art. 36 CE, al que asimismo alude la disposición final, establece una reserva de ley expresa para regular el ejercicio de las profesiones tituladas, pero no se trata de una norma de atribución competencial, puesto que no prejuzga a qué legislador y con qué alcance le corresponde la regulación legal a que se refiere, de forma que debe recurrirse a otros parámetros de interpretación constitucional para delimitar esta cuestión. En cualquier caso, la inclusión de esta referencia no hace sino generar confusión, puesto que, en sentido estricto, la Ley 34/2006 no regula el ejercicio de las profesiones de abogado y procurador, sino las condiciones de obtención de los títulos profesionales que permiten acceder a dichas profesiones.

        De los títulos competenciales invocados, es el art. 149.1.30 CE, que en su primer inciso reserva al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, el que ampara el establecimiento de los títulos profesionales de abogado y procurador de los tribunales y da cobertura a buena parte de la regulación normativa contenida en la Ley recurrida. Sin embargo, un paso más allá en la reflexión y el examen de los contenidos dispositivos de la Ley 34/2006 permite reparar en que, en la medida en que las condiciones de obtención de dichos títulos pasan por la superación de unos cursos de formación, organizados e impartidos por universidades públicas o privadas o por escuelas de práctica jurídica que hayan celebrado convenio con aquéllas (artículo 3), también podría resultar implicada la competencia exclusiva del Estado sobre las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación (segundo inciso del art. 149.1.30 CE). En cualquier caso, el amparo de los títulos competenciales que confiere al Estado este precepto constitucional no es suficiente para dar cobertura a todas las disposiciones de la Ley 34/2006, puesto que, como resulta de su propia literalidad, le habilita únicamente para fijar una regulación normativa, pero no da cobertura a la reserva a instancias estatales de funciones de ejecución administrativa (STC 154/2005, de 9 de junio, que transcribe la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3).

      3. El deslinde entre la esfera material de competencia que confiere al Estado el art. 149.1.30 CE y la que a la Generalitat de Cataluña otorga el artículo 125.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) no es de sencilla delimitación. No se pretende negar que es el Estado, en ejercicio de su competencia para establecer títulos académicos y profesionales, quien ha de determinar cuándo una concreta profesión es o ha de pasar a ser titulada. Pero la regulación de su ejercicio corresponde a las Comunidades Autónomas. Concretamente, corresponde a la Generalitat en virtud de la competencia exclusiva que le confiere el artículo 125.4 EAC, que ha acometido esta regulación general mediante la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de las profesiones tituladas y de los colegios profesionales.

        La interpretación conjunta de los artículos 125.4 EAC y 149.1.30 CE conduce necesariamente a concluir que la limitación que comporta el inciso «respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales», contenida en el precepto estatutario, se identifica con la competencia estatal sobre la regulación de las condiciones de obtención, homologación y expedición de los títulos profesionales. Sin embargo, dicha competencia estatal comprende únicamente la regulación normativa de esas condiciones y no habilita a órganos estatales para intervenir en los puros actos de ejecución administrativa precisos para la aplicación de dichas condiciones de obtención de los títulos. En la medida en que la ejecución excede de la competencia estatal, lógicamente corresponderá a las Comunidades Autónomas que, como la Generalitat de Cataluña, han asumido la competencia sobre el ejercicio de las profesiones tituladas u otros títulos competenciales relativos a otras materias en los que hayan asumido competencias, cuando menos en el nivel de ejecución, como es el caso de la educación, las universidades o la enseñanza universitaria.

        Por tanto —pese a las dificultades de establecer una...

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