Pleno. Sentencia 153/2017, de 21 de diciembre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 1571-2015. Interpuesto por el Gobierno vasco respecto de diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo. Competencias sobre empleo: nulidad de los preceptos legales que atribuyen diversas funciones ejecutivas al Servicio público de empleo estatal y regulan las relaciones de este con los servicios autonómicos de empleo (STC 100/2017). Voto particular.

Marginal:BOE-A-2018-615
Sección:T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Recurso de inconstitucionalidad
 
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ECLI:ES:TC:2017:153

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente; doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1571-2015, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. El día 17 de marzo de 2015 tuvo entrada en el registro general del Tribunal Constitucional un escrito de don Felipe Juanas Blanco, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco por el que interponía recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda, y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo, por posible vulneración del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.

      El Gobierno vasco comienza puntualizando que el recurso planteado se limita a la impugnación de la atribución competencial a favor del Estado contenida en el Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo (en adelante, Real Decreto Legislativo 16/2014), exclusivamente en lo relativo al citado programa, no afectando, por consiguiente, al resto de disposiciones y modificaciones normativas que incorpora esa norma. Este programa tiene su origen inmediato en el acuerdo suscrito por los interlocutores sociales con el Gobierno del Estado el día 15 de diciembre de 2014, en el que se contempló la necesidad de diseñar un programa con un contenido específico de orientación, formación, recualificación y/o reconocimiento de la experiencia laboral con la finalidad de facilitar la reinserción laboral a los desempleados de larga duración con cargas familiares ante sus mayores dificultades de colocación. El «programa de activación para el empleo» cuenta con una ayuda económica de acompañamiento (art. 7 del citado Real Decreto Legislativo), de cuantía igual al 80 por 100 del indicador público de rentas de efectos múltiples mensual vigente en cada momento, de pago periódico mensual y duración máxima de seis meses, alcanzando un importe de 426 € en el año 2015.

      Tras la enumeración de las distintas operaciones que integran el «programa de activación para el empleo» (esto es, itinerario individual y personalizado de empleo, asignación de un tutor individual, guía a los beneficiarios en el proceso de retorno al empleo y ayuda económica complementaria de acompañamiento), se destaca que, conforme a la disposición adicional segunda del Real Decreto Legislativo 16/2014, corresponde a las comunidades autónomas las funciones de asignación del itinerario individual y personalizado del empleo y desempeñar las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización de ese programa, mientras que se atribuye al Servicio público de empleo estatal (SEPE) la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento y, además, la capacidad de reconocer o denegar el derecho de los posibles beneficiarios a la admisión al programa. Se subraya, asimismo, que la financiación del programa es dual, en tanto que las comunidades autónomas asumen la financiación de las medidas de inserción y del itinerario individual y personalizado, mientras que la financiación de la ayuda económica se incluye dentro de la acción protectora de desempleo y se realiza con cargo al presupuesto del SEPE (art. 9.1). Por su parte, y según se señala en la memoria del análisis de impacto normativo del Real Decreto Legislativo 16/2014, remitida en fecha 23 de diciembre de 2014 por el Gobierno al Congreso de los Diputados, la financiación del importe de esta ayuda económica puede realizarse, en primer lugar, con cargo a los presupuestos del SEPE, «sin necesidad de modificar para ello las cifras que constan en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2015», o, en segundo término, «con cargo al remanente de tesorería de 3.000 millones de euros previsto para final del ejercicio 2014 por el Servicio de Empleo Estatal». No obstante, mediante acuerdo del Consejo de Ministros celebrado el día 6 de marzo de 2015, se aprobó un crédito extraordinario de 850 millones de euros para financiar la ayuda económica del «programa de activación para el empleo» durante el año 2015, acuerdo que a la fecha de presentación del presente recurso aún no se había materializado normativamente.

      Posteriormente, el Gobierno vasco se detiene en el análisis de la naturaleza jurídica de la ayuda complementaria de acompañamiento y señala que, a diferencia de lo establecido por el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas, en relación con la ayuda de acompañamiento del denominado «plan Prepara», el Real Decreto Legislativo 16/2014 no califica de forma expresa a la ayuda económica prevista en el «programa de activación para el empleo» como subvención, ni especifica de forma explícita su naturaleza. Sostiene que, aunque podría excluirse tal ayuda fácilmente del concepto de «política activa de empleo» con la simple lectura del artículo 1.2 del Real Decreto Legislativo 16/2014, ofrece, no obstante, una serie de argumentos para reforzar tal exclusión.

      A tal fin, se comienzan transcribiendo los apartados primero y tercero in fine del artículo 23 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, que se refieren a las «políticas activas de empleo» y a los modos de su gestión, señalando después que el encaje de la ayuda en la «acción protectora por desempleo» realizado en el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 16/2014, así como en la memoria del análisis de impacto normativo de ese Real Decreto Legislativo, constituyen meras referencias instrumentales de carácter presupuestario. Posteriormente, se destaca que la ayuda económica es compatible con el trabajo por cuenta ajena y que el empresario descontará su importe de la retribución (art. 8 del Real Decreto Legislativo 16/2014), compatibilidad que, según el Gobierno vasco, se encuentra expresamente vedada para la percepción de prestaciones por desempleo (arts. 213 y 219 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social), siendo una de las causas de extinción de la prestación y del subsidio por desempleo. Entiende, pues, que esa compatibilidad con el trabajo aleja a la ayuda económica examinada de su calificación como prestación de Seguridad Social, siendo, en consonancia con lo manifestado en la exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 16/2014, «un incentivo» que puede actuar eficazmente para la inserción y contratación laboral del colectivo objeto del programa. Asimismo, se insiste en que la previsión contenida en la disposición adicional segunda del Real Decreto Legislativo 16/2014, referida a que corresponde al SEPE su abono, el control de requisitos e incompatibilidades, la exigencia de la devolución de cantidades indebidamente percibidas y las correspondientes compensaciones, «en los mismos términos fijados para las prestaciones por desempleo», no es sino una mera mención instrumental del procedimiento de actuación por parte del órgano al que se atribuye la gestión de la ayuda, sin virtualidad para alterar su verdadera naturaleza jurídica. Todo ello permite descartar que la ayuda económica discutida tenga la naturaleza jurídica de prestación de la Seguridad Social y conduce a que sea calificada como una «subvención pública» concedida en el desarrollo de un programa enmarcado en las políticas activas de empleo, que tiene como objeto «la activación y la inserción laboral de sus beneficiarios» (art. 6.1 del Real Decreto Legislativo 16/2014).

      Una vez concretada la naturaleza jurídica de la ayuda económica, el recurso pasa a examinar cuál es la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia. Empieza recordando, a tal fin, que el artículo 149.1.7 CE establece que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «legislación laboral», sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas y que, en consecuencia, la mera aplicación ejecutiva de la normativa sustantiva laboral corresponde a estas últimas, de conformidad con sus respectivos estatutos de autonomía, quedando, eso sí, excluida de tal ámbito competencial autonómico la capacidad de regulación en aquella materia. Se señala después que la Comunidad Autónoma del País Vasco dispone de la competencia de ejecución de la legislación laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía, aprobado mediante Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre (EAPV), correspondiéndole a esa Comunidad Autónoma la ejecución en su ámbito territorial de la legislación laboral dictada por el Estado, en los términos reconocidos por la doctrina constitucional...

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