Pleno. Sentencia 142/2016, de 21 de julio de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 6014-2015. Interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria. Competencias sobre ordenación general de la economía, agricultura y sector agroalimentario: nulidad de los preceptos legales estatales relativos a los principios generales y período transitorio del régimen sancionador, la clasificación de infracciones, responsabilidad y publicidad de las sanciones, multas coercitivas, sanciones accesorias y régimen sancionador en materia de clasificación de canales de vacuno y porcino.
| Marginal | BOE-A-2016-7907 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6014-2015 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 12.1 y 2; 13; 14; 15; 17.1; 19.1 y 2; 20; 22; 23.1 y 2; 24.1, 2, 4 y 5; disposición adicional primera; disposición transitoria única y disposición final quinta de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de octubre de 2015, se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 12.1 y 2; 13; 14; 15; 17.1; 19.1 y 2; 20; 22; 23.1 y 2; 24.1, 2, 4 y 5; disposición adicional primera; disposición transitoria única y disposición final quinta de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria. La impugnación se fundamenta en los motivos que, en síntesis, se exponen a continuación:
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Los preceptos recurridos, dice la recurrente, configuran dos regímenes sancionadores en materia de calidad alimentaria y una regulación transitoria que no respetan el esquema de reparto competencial de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
Tras resumir el preámbulo de la Ley 28/2015, la actora sostiene que, de los arts. 2 y 4 de la Ley 28/2015, resulta que esta norma es aplicable a todos los productos alimenticios o alimentos, según la definición del Reglamento (CE) núm. 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, y a las instalaciones que enumera, con las excepciones que especifica. Señala que la calidad alimentaria es el conjunto de propiedades y características de un producto alimenticio o alimento relativas a las materias primas o ingredientes utilizados en su elaboración, así como a los procesos de elaboración, almacenamiento, envasado y comercialización. No obstante, tales propiedades y características no se definen en la Ley 28/2015 que, en su art. 4 b), se remite a las recogidas en la normativa de calidad alimentaria de obligado cumplimiento dictada por las Administraciones competentes en cada sector, así como en la normativa horizontal de aplicación.
Destaca que el dictamen del Consejo de Estado sobre la Ley 28/2015, consideró imprecisa la definición de la materia regulada, por lo que formuló una observación sobre la inclusión de un anexo con un listado de las normas y reglamentaciones técnicas a las que sería de aplicación la Ley 28/2015, lo que no se hizo. Al margen de ello, concluye la Generalitat que, a los efectos del recurso, la Ley 28/2015 establece un régimen sancionador único, aplicable a los incumplimientos en materia de calidad alimentaria cuya regulación puede estar en cualquier normativa, también en la autonómica, salvo las exclusiones enumeradas en el art. 2 b) de la Ley 28/2015.
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Puesto que el título competencial estatal en que se basa la Ley 28/2015 (disposición final quinta ), es el art. 149.1.13 CE, se invoca la doctrina constitucional relativa a éste (SSTC 34/2013, 6/2014 y 74/2014). A partir de ella, se admite que el Estado puede fijar directrices para la ordenación del sector alimentario en su conjunto, pero sin llegar al extremo de incluir cualquier acción económica sin incidencia significativa en el sector, so pena de vaciar las competencias autonómicas. Por ello, es decisivo atender a la finalidad de la norma teniendo en cuenta que el art. 149.1.13 CE ampara todas las normas y actuaciones dirigidas a esa finalidad.
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Según el art. 116 EAC, la Generalitat de Cataluña ostenta competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, respetando lo que disponga el Estado en ejercicio de la competencia del art. 149.1.13 y 16 CE. Dentro de ésta, el art. 116.1 a) EAC, distingue el sector agroalimentario de los sectores agrícola y ganadero, con lo que incluye cualquier alimento o producto alimenticio. Del art. 116.1 b) EAC resulta que la regulación del sector agroalimentario incluye todas las actividades relacionadas con la producción de alimentos y productos alimenticios, tanto la fase primaria como la distribución y transformación industrial y la lucha contra los fraudes en la producción y la comercialización agroalimentarias que conlleva las actividades de control, inspección y sanción.
En ejercicio de sus competencias, la Generalitat de Cataluña aprobó la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria, que incluye el régimen sancionador en la materia. El Consejo de Estado ya advirtió que la Ley 28/2015 ocupa un espacio competencialmente asumido por las Comunidades Autónomas.
En definitiva, según el art. 116.1 EAC, la Generalitat ha asumido competencia exclusiva en la submateria alimentaria que engloba las características de los alimentos, su producción y logística, en ejercicio de la cual ha aprobado ya la Ley 14/2003, en la que el Estado puede incidir al amparo del art. 149.1.13 CE, pero solo en el marco expresado.
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Expone a continuación la doctrina constitucional según la cual la competencia sancionadora es adjetiva de la competencia sustantiva material, por lo que el art. 149.1.13 CE permite al Estado incidir en el régimen sancionador solo si la relevancia de la regulación exige su aplicación en el conjunto de España. Incluso en este caso, que no concurre, la normación no podría exceder de principios generales que permitan la regulación de detalle autonómica.
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Los artículos recurridos, dice la recurrente, son prácticamente todos los del título III de la Ley 28/2015, sobre régimen sancionador, pues lo que cuestiona es la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE para dictar ese régimen sustrayendo a la Generalitat su competencia adjetiva sancionadora en una materia sustantiva (calidad alimentaria), de su exclusiva competencia.
Ya el dictamen del Consejo de Estado, a partir de la STC 136/1991, concluye que, el anteproyecto de la Ley 28/2015 debería haber previsto una regulación de sanciones mínimas que las Comunidades Autónomas pudiesen concretar. Esta conclusión del dictamen es inequívoca y no se contrarresta con sus consideraciones posteriores sobre la insuficiencia de las sanciones de la Ley catalana 14/2003 y otras leyes autonómicas para la efectividad del Derecho comunitario. En todo caso, ello ampararía la actualización por el Estado, ex art. 149.1.13 CE, de los criterios generales sobre la cuantía de las sanciones, pero no el establecimiento del régimen sancionador.
El Derecho comunitario no predetermina la instancia del Estado miembro que ha de regular las sanciones en materia de calidad alimentaria, pues es reiterada la doctrina constitucional según la cual este Derecho no altera los criterios constitucionales de reparto interno de competencias. Además, aunque la normativa europea pretenda homogeneizar los ordenamientos y tenga efecto directo, ello no supone que las normas estatales que la adapten a nuestro ordenamiento deban ser necesariamente básicas. En cualquier caso, el Consejo de Estado puso de relieve que el anteproyecto de la Ley 28/2015 no transpone, ni desarrolla, el derecho de la Unión Europea.
Formalmente, se alega que, en la tramitación de la Ley 28/2015, no se oyó al Consejo Económico y Social, como también dijo el Consejo de Estado, lo que, a juicio de la recurrente, desautoriza el amparo competencial de la norma en el art. 149.1.13 CE.
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El recurso examina los fines de la Ley 28/2015 (art. 3) y concluye que no justifican el régimen sancionador uniforme que se impugna. Señala que, la discordancia entre esos fines y la supuesta necesidad de un régimen sancionador para todo el Estado, demuestra que no existe una conexión relevante con los fines de orientación general de la economía. Considera que el régimen sancionador, en cualquier sector económico, es un mecanismo de última garantía del cumplimiento de la ordenación sustantiva y, si esta puede ser diferente en las distintas Comunidades Autónomas, la uniformidad del régimen sancionador no tiene base.
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Tras decir que la falta de amparo competencial en el art. 149.1.13 CE afecta a todos los preceptos impugnados, se analizan separadamente cada uno de ellos.
El art. 12.1 y 2 de la Ley 28/2015, se considera inconstitucional porque prevé la aplicación del régimen sancionador de la Ley 28/2015 por el incumplimiento de las normas de calidad alimentaria de las Administraciones competentes, entre ellas, la Generalitat. Por ello, vulnera la doctrina sobre conexión entre la competencia sustantiva y la sancionadora adjetiva, y vacía de contenido el régimen sancionador de la Ley catalana 14/2003. Infringe así los arts. 116.1 a) y b) y 159 EAC.
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Los arts. 13, 14 y 15 de la Ley 28/2015 tipifican las infracciones leves, graves y muy graves. Su lectura revela, según la recurrente, la minuciosidad de la regulación estatal que no deja espacio a la legislación autonómica para prever nuevos tipos, ni concretar los existentes. Prueba de ello, dice, es que gran parte de las infracciones tipificadas en estos artículos, lo están ya en parecidos términos en la Ley catalana 14/2003. Por tanto, se infringen los arts. 149.1.13 CE y 116.1 EAC.
El art. 17.1 de la Ley 28/2015 es inconstitucional en cuanto se remite a las infracciones tipificadas en los arts. 13, 14 y 15 con lo que adolece de las mismas tachas de inconstitucionalidad.
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El art. 19. 1 y 2, sobre multas coercitivas, nuevamente según el recurso, es tan detallado que vacía la competencia de la...
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