Pleno. Sentencia 132/2018, de 13 de diciembre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 3774-2016. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Competencias sobre régimen jurídico de las administraciones públicas, función pública y administración local: inconstitucionalidad de los plazos perentorios fijados para la producción de los efectos de la resolución de convenios. Voto particular.

Marginal:BOE-A-2019-457
Sección:T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Recurso de inconstitucionalidad
 
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ECLI:ES:TC:2018:132.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés DalRé, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3774-2016, interpuesto por la Abogada de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra los artículos 39; 49 h), párrafo segundo, en conexión con la disposición adicional octava, apartado 1; 52.2, desde «teniendo en cuenta» hasta el final; 81.3; 83.2, letra c), en conexión con la disposición adicional octava, apartado 2; 120.2; 121; 122; 126; 129.2; 157.3, último párrafo, y, por conexión, la disposición final decimocuarta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

  1.  Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 29 de junio de 2016, la Abogada de la Generalidad de Cataluña, en representación de su Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, por entender que vulneran el artículo 202.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, EAC) y desbordan las competencias estatales con invasión de las autonómicas relativas a la función pública (art. 136 EAC), el régimen local (art. 160 EAC), así como a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las administraciones públicas catalanas (arts. 150 y 159 EAC).

  2.  Después de una serie de consideraciones generales sobre los orígenes y propósitos de la Ley 40/2015, el recurso de inconstitucionalidad razona que los números 13 (bases y coordinación general de la economía) y 14 (hacienda general) del artículo 149.1 CE no proporcionan cobertura a la Ley 40/2015 ni, por tanto, a los preceptos específicamente impugnados [cita la STC 41/2016, FJ 3, letras c) y b), y el dictamen 247-2015 del Consejo de Estado, apartado III.C) 2]. Señala, igualmente, que los preceptos controvertidos tampoco pueden ampararse en el artículo 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común), que es el único que podría ser tomado en consideración en este proceso (cita las SSTC 76/1983, FJ 38; 50/1999, FJ 3, y 130/2013, FJ 6).

    A fin de argumentar sobre las impugnaciones, el recurso agrupa los preceptos recurridos en función de la materia.

    a) Respecto de la administración electrónica, se impugnan los artículos 39 y 157.3, último párrafo.

    (i) El artículo 39 define el «portal de internet» como «el punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente». Este precepto, interpretado en conexión con los artículos 13 a) y 53.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, configuraría el portal de internet como punto de acceso único y general, que centraliza las comunicaciones electrónicas del ciudadano con todas las administraciones públicas, esto es tanto la estatal como las autonómicas y locales. Vulneraría, por ello, la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas y los entes locales, salvo que el Tribunal Constitucional impusiera la interpretación de que el portal de internet no coincide con el punto de acceso general regulado en la Ley 39/2015.

    (ii) El apartado 3 del artículo 157, bajo la rúbrica general de este precepto sobre «reutilización de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración», se refiere al «directorio general de aplicaciones, dependiente de la Administración General del Estado». El mencionado directorio incluye «tanto las aplicaciones disponibles de la Administración General del Estado como las disponibles en los directorios integrados de aplicaciones del resto de Administraciones» (párrafo segundo). Las administraciones públicas, «con carácter previo a la adquisición, desarrollo o al mantenimiento a lo largo de todo el ciclo de vida de una aplicación, tanto si se realiza con medios propios o por la contratación de los servicios correspondientes deberán consultar en el directorio … si existen soluciones disponibles para su reutilización, que puedan satisfacer total o parcialmente las necesidades, mejoras o actualizaciones que se pretenden cubrir, y siempre que los requisitos tecnológicos de interoperabilidad y seguridad así lo permitan» (párrafo primero).

    La impugnación se dirige específicamente al párrafo tercero, conforme al cual «en el caso de existir una solución disponible para su reutilización total o parcial, las Administraciones públicas estarán obligadas a su uso, salvo que la decisión de no reutilizarla se justifique en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera». La reutilización de las aplicaciones de propiedad pública deja así de ser facultativa para erigirse en obligatoria, lo que vulneraría la potestad de autoorganización y la autonomía financiera, en su vertiente de capacidad de gasto, de la Generalitat de Cataluña (arts. 150 y 202.2 EAC). Se trataría de una medida genérica e imprecisa que no es seguro que coadyuve a contener el gasto público. Antes bien, según destaca la recurrente, podría entrañar el efecto contrario de generar gastos adicionales asociados a la adaptación de la aplicación reutilizable a las particularidades del entorno informático propio. No se trataría de una solución que tenga una relación directa con los objetivos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y suficiencia financiera indicados en los artículos 103.1 y 135 CE, a los que se remite el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012 [cita la STC 41/2016, FJ 3 a)].

    b) Respecto de los convenios administrativos, el recurso razona que la regulación, tanto la básica estatal, ex artículo 149.1.18 CE, como la autonómica de desarrollo, no pueden ser completas ni pormenorizadas. Han de establecer un marco de particular flexibilidad, de modo tal que las distintas administraciones, en ejercicio de su autonomía organizativa, puedan alcanzar los acuerdos convencionales que estimen oportunos para lograr objetivos comunes de interés público. Sobre esta base, el recurso impugna el artículo 49 h) 2 y, por conexión, la disposición adicional octava, apartado 1, así como el artículo 52.2 a partir del inciso «teniendo en cuenta las siguientes reglas» hasta el final de dicho apartado.

    (i) El artículo 49, que establece el contenido mínimo de los convenios, regula en su letra h) la determinación de su plazo de vigencia y, después de establecer, en el apartado 1, un plazo máximo de cuatro años, que normativamente puede prever un plazo superior, contiene un apartado 2, que dispone que «en cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción». Según refiere la recurrente, esta previsión fijaría un concreto plazo, sin dejar opción al legislador autonómico para establecer plazos superiores en determinadas circunstancias y supuestos. Vulneraría, por ello, las competencias de la Generalitat de Cataluña relativas a la autoorganización (art. 150 EAC), el régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 159.2 EAC) y el régimen local, que incluye las relaciones de cooperación y colaboración y las formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales [art. 160.1 a) EAC], así como el artículo 177 EAC, sobre el «régimen de los convenios entre la Generalitat y el Estado». En consecuencia, impugna el citado artículo 49 h) 2.

    Además, señala que en tales infracciones incurriría, por conexión, la disposición adicional octava, apartado 1, que extiende la aplicación del referido límite a los convenios ya suscritos a la entrada en vigor de la Ley 40/2015 «que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley». En particular, establece para estos que «el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley» (párrafo segundo). Los demás convenios deberán adaptarse a la Ley 40/2015 «en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley» (párrafo primero).

    (ii) El artículo 52 regula los efectos de la resolución de los convenios y, en concreto, su liquidación. Conforme a su apartado 2 a), «si de la liquidación resultara que el importe de las actuaciones ejecutadas por alguna de las partes fuera inferior a los fondos que la misma hubiera recibido del resto de partes del convenio para financiar dicha ejecución, aquella deberá reintegrar a estas el exceso que corresponda a cada una, en el plazo máximo de un mes desde que se hubiera aprobado la liquidación». A su vez, «transcurrido el plazo máximo de un mes», sin que se haya producido el reintegro, «se deberá abonar a dichas partes, también en el plazo de un mes a contar desde ese momento, el interés de demora aplicable al citado reintegro, que será en todo caso el que resulte de las disposiciones de carácter general reguladoras del gasto público y de la actividad económico-financiera del sector público». El apartado 2 b) regula el supuesto inverso de importe superior: «el resto de partes del convenio, en el plazo de...

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