Pleno. Sentencia 123/2016, de 23 de junio de 2016. Cuestión de inconstitucionalidad 703-2015. Planteada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el apartado primero de la disposición adicional sexagésima sexta del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporada por la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014. Principio de seguridad jurídica y derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad sancionadora (non bis in idem); límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto legal que establece el régimen de protección por desempleo de los liberados de prisión.
| Marginal | BOE-A-2016-7300 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 703-2015, promovida por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el apartado 1 de la disposición adicional sexagésima sexta del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporada por la disposición final cuarta , punto ocho, de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014. Han intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 5 de febrero de 2015 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 27 de enero de 2015, al que se adjunta testimonio del recurso de suplicación núm. 2226-2014, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado 1 de la disposición adicional sexagésima sexta del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (en adelante, LGSS) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporada por la disposición final cuarta , punto 8, de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014, por su eventual contradicción con los arts. 9.3, 14, 24.1, 25.1 y 25.2 CE.
El precepto cuestionado dice:
Sexagésima sexta. Protección por desempleo de los liberados de prisión.
Los liberados de prisión que hubieran sido condenados por la comisión de los delitos relacionados en los párrafos a), b), c) o d) del apartado 2 del art. 36 del Código Penal sólo podrán obtener el subsidio por desempleo previsto en los apartados 1.1 d) y 1.2 del art. 215 de esta Ley cuando, además de reunir las condiciones establecidas en este último artículo, acrediten, mediante la oportuna certificación de la Administración penitenciaria, los siguientes extremos:
1. En el caso de los liberados de prisión condenados por los delitos contemplados en las letras a) o b) del apartado 2 del art. 36 del Código Penal, que han cumplido los requisitos exigidos en el apartado seis del art. 72 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria.
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Los antecedentes que interesa destacar a los efectos de este proceso constitucional son los siguientes:
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El 11 de julio de 2014 el Juzgado de lo Social de Eibar dictó Sentencia desestimando la demanda deducida por los Sres. Zarrabe y Azkargorta contra las resoluciones, de 7 de abril de 2014, por las que el Servicio Público de Empleo Estatal confirmó los acuerdos de 31 de febrero de 2014, que denegaban sus solicitudes de reconocimiento del subsidio de desempleo a favor de las personas liberadas de prisión, por no cumplir los requisitos adicionales que para acceder a esa modalidad de subsidio introdujo la norma impugnada. Obran en el expediente remitido a este Tribunal junto con el Auto de planteamiento sendas certificaciones de la Administración penitenciaria que afirman, respecto de cada uno de los actores en el pleito a quo, que «ha cumplido condena por delitos contemplados en el art. 36.2 a) o b) CP» y que «no cumple [o no consta que cumpla] los requisitos exigidos en el art. 72.6 LGP». Frente a esta Sentencia se dedujo recurso de suplicación ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
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Concluso el procedimiento, y antes de dictar sentencia, la referida Sala dictó providencia de 2 de diciembre de 2014 por la que, al amparo de lo previsto en el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de diez días acerca de la posible inconstitucionalidad del apartado 1 de la disposición adicional sexagésima sexta LGSS, incorporada por la disposición final cuarta , punto 8, de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014, por su eventual contradicción con los arts. 9.3, 14, 24.1, 25.1 y 25.2 CE.
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El Abogado del Estado, en escrito de 29 de diciembre de 2014, se opuso al planteamiento de la cuestión. El Fiscal, en escrito de 30 de diciembre de 2014, sostuvo que «entendiendo que concurren los requisitos formales exigidos por el art. 35 LOTC no nos oponemos a su planteamiento sin perjuicio del informe que sobre el fondo pudiera emitirse, en su día, por el Fiscal General del Estado». Los actores registraron sus alegaciones el 2 de enero de 2015. Juzgan aplicable la norma vigente al tiempo de la excarcelación, de modo que, al haber sido excarcelados el 8 de noviembre y el 2 de diciembre de 2013, no les sería aplicable la norma cuestionada, que entró en vigor el 1 de enero de 2014. Subsidiariamente, instan que se cuestione la constitucionalidad de dicho precepto legal porque, a su juicio, vulnera el art. 14 CE, por introducir una diferencia que no es objetiva ni razonable entre los liberados de prisión; el art. 25 CE, en la medida que su regulación no está orientada a la reeducación y reinserción social; el art. 81 CE, en tanto que exceptúa lo ordenado por el art. 73 de la Ley Orgánica general penitenciaria (LOGP); y el art. 24.1 CE, en su dimensión de garantía de indemnidad, porque la norma cuestionada es una consecuencia peyorativa de la STEDH (Gran Sala) de 21 de octubre de 2013, asunto Del Río Prada contra España.
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La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Auto de 27 de enero de 2015, por el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado 1 de la disposición adicional sexagésima sexta LGSS, incorporada por la disposición final cuarta , punto 8, de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2014, por su eventual contradicción con los arts. 9.3, 14, 24.1, 25.1 y 25.2 CE.
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El Auto de planteamiento, tras recoger los hechos del caso, destina el primer razonamiento jurídico a los requisitos procesales ex art. 35 LOTC: a) «la disposición de cuya constitucionalidad se duda … está incorporada a una norma con rango de ley»; b) «la referida disposición adicional resulta de aplicación al supuesto de autos a tenor de lo previsto en la disposición transitoria sexta de la Ley 22/2013, en tanto preceptúa que lo previsto en aquélla se aplicará a partir de la entrada en vigor de la Ley 22/2013 y afectará a los solicitantes del subsidio al que se refiere el apartado 3 del art. 205 LGSS que en ese momento no hayan perfeccionado los requisitos establecidos en el número 1 del apartado 1 de su art. 215. Y ello, teniendo en cuenta los siguientes datos: 1) los recurrentes cumplieron condena por la comisión de delitos referentes a organizaciones y grupos terroristas y delitos de terrorismo a los que hace alusión la letra a) del art. 36 del Código Penal; 2) uno de ellos se inscribió como demandante de empleo el 8 de enero de 2014, bajo la vigencia de la Ley 22/2013, y el otro el 3 de diciembre de 2013, finalizando el plazo de espera de un mes el 2 de enero de 2014, una vez vigente la mentada Ley; y 3) los actores no han dado cumplimiento a los requisitos exigidos en el apartado seis del art. 72 LOGP, lo que ha determinado la denegación del subsidio de excarcelación por el Servicio Público de Empleo Estatal»; c) «de la validez de la norma cuya validez se somete a examen y decisión del Tribunal Constitucional, depende el fallo del presente recurso de suplicación, pues en el caso hipotético de que se declarase su nulidad, habría de estimarse aquél, con la consiguiente revocación de la sentencia impugnada y acogimiento de la pretensión deducida en la demanda origen de las actuaciones»; d) «la cuestión se ha suscitado en el momento procesal oportuno, una vez concluida la tramitación procedimental del recurso de suplicación» y e) «se ha observado el preceptivo trámite de audiencia a las partes y al Fiscal».
El segundo fundamento jurídico expone las dudas de constitucionalidad. Inicia con la relativa a la vulneración del art. 24.1 CE, «en su especial contenido de garantía de indemnidad». La Sala afirma que «la aprobación de la disposición cuestionada fue una réplica a la STEDH (Gran Sala) de 21 de octubre de 2013, para evitar uno de los efectos secundarios de la excarcelación de los presos de ETA afectados por la doctrina sentada en dicha resolución». Y también que se trata de una «medida que no se habría adoptado si no se hubiese articulado esa acción ante los órganos jurisdiccionales y constitucionales internos primero y ante el Tribunal Europeo después».
Expone que la norma cuestionada se origina en la interpelación que el Grupo Parlamentario Unión Progreso y Democracia presentó en el Congreso de los Diputados el 24 de octubre de 2013, día en que se conoció aquella Sentencia. De la iniciativa, debatida en el Pleno del 20 noviembre siguiente, reproduce algunos extractos. La representante de los promotores dijo: «esta actuación [Harrera Elkartea aconsejaba a los presos que salían de prisión medidas para poder cobrar esta protección por desempleo] alertó a este grupo parlamentario, que se puso a reflexionar sobre esta cuestión que estaba teniendo lugar en España, esto es, la existencia de un subsidio de excarcelación, una modalidad de protección por desempleo que tiene un carácter asistencial, y que les es entregado sin ningún tipo de condicionamiento, entre otros a los presos terroristas que salen de las cárceles». El del Grupo Popular expuso...
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