Pleno. Sentencia 122/2018, de 31 de octubre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 4710-2017. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados con respecto a diversos preceptos de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017. Límites materiales a las leyes de presupuestos: nulidad de la inclusión en la ley de presupuestos de los preceptos relativos a las limitaciones a la incorporación de personal laboral al sector público y a la exigencia de responsabilidades a las administraciones públicas y entidades dependientes por la utilización de la contratación laboral.

MarginalBOE-A-2018-16723
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
EmisorTribunal Constitucional
Rango de LeyRecurso de inconstitucionalidad

ECLI:ES:TC:2018:122

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4710-2017, interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados, contra las disposiciones adicionales vigésima sexta, apartado primero, a) y b); y trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso «ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva», de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, que expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

  1.  Con fecha 14 de julio de 2017 tuvo entrada el recurso de inconstitucionalidad presentado por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados contra las disposiciones adicionales vigésima sexta, apartado primero a) y b); y trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso «ni a personal de empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva», de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2017 (Ley 3/2017, en adelante).

    El recurso funda la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas en la vulneración de los artículos 66.2 y 134.2 CE, al tratarse de una regulación ajena al contenido propio de las leyes de presupuestos, en relación con el artículo 9.3 CE (principio de seguridad jurídica).

    a) Comienza la demanda exponiendo el contenido de ambas disposiciones impugnadas:

    — La disposición adicional vigésima sexta, apartado primero a) y b), tiene como objetivo evitar que las administraciones públicas puedan considerar como empleados públicos a efectos del artículo 8 de la Ley del Estatuto básico del empleado público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (LEEP), ni puedan incorporar en dicha condición a una Administración pública o entidad de derecho público, a los colectivos de trabajadores que se encuentren en determinadas circunstancias. Esta regulación tendría como finalidad impedir la eficacia jurídica, o aplicabilidad, del art. 8 LEEP en los supuestos de sucesión de empresas recogidos en la normativa laboral.

    — La disposición adicional trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso impugnado, limita la incorporación de personal laboral al sector público en supuestos de cambio de modalidad de gestión indirecta a directa de servicios y obras públicas; en definitiva, estaría regulando algunas circunstancias relativas a las llamadas «remunicipalizaciones» o internalizaciones de servicios. Tiene igualmente como finalidad impedir la eficacia jurídica o desincentivar la aplicabilidad del artículo 8 LEEP, en los supuestos en que sean de aplicación las previsiones legales sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral.

    b) Una vez expuesto dicho contenido, el recurso se refiere a la jurisprudencia constitucional (con cita, entre otras, de las SSTC 74/2011, de 19 de mayo; 9/2013, de 28 de enero; 206/2013, de 5 de diciembre, y 123/2016, de 23 de junio, y las allí citadas) sobre los límites materiales del contenido eventual o «materias conexas» de las leyes de presupuestos, para afirmar que esta regulación no guarda una relación económica directa con los ingresos o los gastos, al no suponer incremento o minoración de los ingresos de las administraciones públicas que se vean afectados, ni tampoco determina una subida o disminución de los gastos en materia de personal. Tampoco existe una relación presupuestaria directa, pues las disposiciones impugnadas no ayudan a entender mejor el contenido propio de las leyes de presupuestos ni facilita su ejecución. Se consideran por ello vulnerados los artículos 66.2 y 134.2 CE.

    c) Se razona a continuación que el apartado primero de la disposición adicional vigésima sexta no cumple con ninguno de estos requisitos.

    Por un lado, porque no guarda una relación económica directa con los ingresos o los gastos, puesto que lo que persigue es definir la naturaleza jurídica de la relación laboral entre el colectivo de trabajadores afectados [apartados a) y b)] y las administraciones públicas de las que pasen a formar parte como personal. Con independencia de cuál sea esa figura laboral, ello no tendrá como consecuencia un incremento o una minoración de los ingresos de las administraciones públicas que se vean afectadas, ni tampoco determina una subida o disminución de los gastos en materia de personal. Éstos se producen si, como ocurre como consecuencia de las tasas de reposición de efectivos, se establecen límites a la contratación que permiten al Gobierno controlar el gasto en materia de personal.

    Pero ese no es el objetivo pretendido, ni tampoco sería el efecto de la aplicación de este precepto, pues no tiene impacto sobre el gasto, ya que se limita a modificar la relación jurídico-laboral de estos trabajadores afectados por la disposición, pero no los gastos, puesto que dicho personal tendría que incorporarse, de una forma u otra, a la plantilla de la administración. La consecuencia es que se generaría el mismo gasto con independencia de la forma en que dicha incorporación se produjera.

    Tampoco se cumple el segundo de los requisitos, consistente en que exista una relación presupuestaria directa, pues es obvio que la disposición impugnada no ayuda a entender mejor el contenido propio de las leyes de presupuestos ni facilita la ejecución de los mismos. Añade a lo anterior que dicha disposición vulnera el principio de seguridad jurídica, de acuerdo con lo dispuesto en la STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3.

    En suma, la disposición adicional cuestionada está modificando de manera implícita la legislación aplicable al personal que presta sus servicios en las distintas administraciones públicas.

    Estas previsiones pretenden integrarse dentro de la materia de la función pública y, en concreto, de normas que regulan el acceso -no acceso en este caso- a la condición de empleado público. El apartado primero, letras a) y b), de la disposición adicional vigésima sexta de la Ley de presupuestos generales del Estado para 2017 implica una modificación del artículo 8 LEEP, al pretender hacerlo inaplicable en determinados supuestos, sin que se haya realizado la tramitación parlamentaria necesaria.

    El escrito de interposición del recurso que la disposición vulnera, además, de forma autónoma y no sólo por venir recogida en una Ley de presupuestos, el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, porque crea una nueva categoría de personal al servicio de las administraciones que no se encuentra prevista en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto básico del empleado público (Real Decreto Legislativo 5/2015), sin proceder sin embargo a su reforma expresa. Genera por ello un vacío jurídico respecto de la naturaleza laboral que adquirirán los trabajadores afectados por las situaciones de sucesión de empresas recogidos en las disposiciones recurridas. Se invoca en apoyo de la pretensión la doctrina contenida en las SSTC 27/1981, de 20 de julio, y 46/1990, de 15 de marzo, razonándose a continuación que las administraciones, al estar obligadas a respetar lo dispuesto en la normativa laboral relativa a la sucesión de empresas, tendrían que incorporar a dicho personal en otra condición, sea cual sea, como una suerte de personal no integrado en la administración pública. Ello generaría una categoría específica de personal «no funcionario» que produciría enorme inseguridad jurídica.

    d) La disposición adicional trigésima cuarta, apartado segundo, en el inciso impugnado, tampoco forma parte del contenido posible de la ley de presupuestos.

    En este punto la demanda afirma que caben dos interpretaciones posibles de la norma. Si se entiende esta previsión legal en el sentido literal «no hay duda que es ajustado a la legalidad que los órganos de personal de las administraciones públicas no puedan reconocer la condición de indefinidos no fijos al personal de las empresas que a su vez tengan un contrato administrativo con la administración respectiva, y, si fuera así, la previsión que se impugna sería totalmente innecesaria».

    Ahora bien, añade como segunda interpretación que es posible que esta previsión no sea innecesaria, y si se hace una lectura integrada con las previsiones de la disposición adicional vigésima sexta, resulta que se está estableciendo la misma prohibición, aunque en la disposición adicional trigésima cuarta se acote al reconocimiento de la condición de empleado público indefinido no fijo, porque si el contrato de trabajo de los trabajadores continua vivo con la empresa privada contratista, no tiene sentido la previsión legal de prohibir el reconocimiento de la condición de indefinido no fijo. Por ello, esta disposición se estaría refiriendo a los supuestos en los que, en cumplimiento de la normativa laboral, se produzca una sucesión empresarial y las administraciones públicas deban subrogarse (convertirse en sus empresarios) en los contratos de trabajo de los trabajadores de las empresas privadas contratistas. En esos casos no se les podrá atribuir la condición de indefinidos no fijos, siendo la consecuencia que los trabajadores estarán en el vacío jurídico que genera esta nueva regulación legal que...

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