Pleno. Sentencia 111/2016, de 9 de junio de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1959-2014. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Principios de autonomía local, democrático y de lealtad institucional, autonomía financiera: nulidad parcial de los preceptos relativos a las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto de la coordinación de los servicios municipales por las diputaciones provinciales, condiciones para la ejecución en régimen de monopolio de las actividades reservadas y mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las corporaciones locales; interpretación conforme de los preceptos relativos a la competencia provincial sobre prestación de los servicios de administración electrónica y contratación centralizada en determinados municipios y al plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia...

MarginalBOE-A-2016-6839
SecciónT.C. Suplemento del Tribunal Constitucional
Rango de LeyRecurso de inconstitucionalidad

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente; doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1959-2014 interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, contra los apartados 2, 3, 5, 7, 8, 9, 13, 17, 18, 19, 21, 30, 31, 36 y 38 del art. , el art. 2.2 y las disposiciones adicionales octava, undécima y decimoquinta, transitorias primera a cuarta y final primera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, por vulneración de las competencias autonómicas, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 CE), la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), el principio de lealtad institucional y otros preceptos constitucionales (arts. 135.5 y 23, en conexión con arts. 1.1 y 9.2). Ha sido ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de marzo de 2014, la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.

    2. El recurso de inconstitucionalidad realiza primero una serie de consideraciones generales sobre las competencias en materia de régimen local, la autonomía (de los entes locales y de las Comunidades Autónomas) y el principio de estabilidad presupuestaria. Coexistirían las atribuciones que, de acuerdo con la doctrina constitucional (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, 214/1989, de 21 de diciembre, 247/2007, de 12 de diciembre, 31/2010, de 28 de junio, 103/2013, de 25 de abril), corresponden al Estado (art. 149.1.18 CE), con las autonómicas previstas en los arts. 148.1.2 CE y 60 del Estatuto de Andalucía (EAAnd), conforme a la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. El Estado, a través de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, habría desbordado este marco competencial porque habría dejado de garantizar mínimos de autonomía local e, incluso, habría impedido o dificultado que las Comunidades Autónomas los mejoren o amplíen. Tampoco respetaría la configuración constitucional de la autonomía local (SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 32/1981, de 28 de julio; 84/1982, de 23 de diciembre; 170/1989, de 19 de octubre; 214/1989; 148/1991, de 4 de julio; 46/1992, de 2 de abril; 40/1998, de 19 de febrero; 159/2001, de 5 de julio, y 240/2006). Produciría toda una serie de subversiones en el sistema que podría hacer irreconocible la institución local, en algún caso de forma nítida. La Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local vulneraría igualmente la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (SSTC 179/1987, de 13 de noviembre; 63/1986, de 21 de mayo; 201/1988, de 27 de octubre; 13/1992, de 6 de febrero, y 192/2000, de 13 de julio). Tras referirse a la doctrina constitucional en materia de estabilidad presupuestaria (SSTC 134/2011, de 20 de julio, y 157/2011, de 18 de octubre), el recurso razona también que el art. 135 CE no puede justificar la desnaturalización del modelo de organización territorial por el que optó el constituyente de 1978.

      Tras estas consideraciones, el recurso de inconstitucionalidad impugna las previsiones siguientes:

      1. Los arts. 3.2 y 24 bis de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), que proceden de los apartados 2 y 7, respectivamente, del art. 1 de la Ley 27/2013, así como la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013. Impedirían a las Comunidades Autónomas instituir o reconocer entidades de ámbito inframunicipal como entidades locales con personalidad jurídica propia. El art. 3.2 LBRL deja de contemplar estas instancias como entidades locales; el art. 24 bis LBRL proscribe la creación de otras nuevas; y la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 prevé la supresión de las ya constituidas. Desbordarían por ello el ámbito correspondiente a las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE) con vulneración de los arts. 59 y 89 EAAnd, sobre «organización territorial» y «estructura territorial», respectivamente. La previsión de que estos entes carecerán de personalidad jurídica (art. 24 bis LBRL), en particular, no estaría debidamente justificada, por no explicarse cómo incide sobre la garantía de la autonomía municipal. A su vez, la disposición transitoria cuarta, al exigir que la disolución se acuerde precisamente mediante decreto del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, desconoce también la potestad de autoorganización (art. 148.1.1 CE).

      2. Los arts. 7 y 25 LBRL, en la redacción dada por los apartados 3 y 8, respectivamente, del art. 1 de la Ley 27/2013.

        La nueva redacción dada al art. 25 LBRL vulneraría las competencias estatutarias autonómicas; impediría que las Comunidades Autónomas dispongan de ellas. En primer lugar, porque dentro de las materias enumeradas en el apartado 2, obligaría a las Comunidades Autónomas a determinar en positivo (con precisión y concreción) las competencias propias de los municipios, lo que encerraría un velado carácter armonizador (art. 150.3 CE). En segundo lugar, porque el listado de materias enumerado en aquel apartado se afirma como cerrado; las Comunidades Autónomas solo podrían atribuir «competencias propias» a los municipios en el marco de ese elenco tasado de materias. De este modo, el Estado vendría a prohibir a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus atribuciones estatutarias en el sentido de ampliar las competencias propias municipales más allá del ámbito por él definido. Por todo ello la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local habría rebasado las bases del régimen local (art. 149.1.18 CE) con vulneración de «la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía» para «la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales», en una serie de «ámbitos especificados» [art. 60.1 b) EAAnd].

        El art. 25 LBRL vulneraría asimismo la autonomía local constitucionalmente garantizada al constreñir los ámbitos materiales en que pueden atribuirse competencias propias municipales; las Comunidades Autónomas podrían ampliarlos, pero únicamente mediante la técnica de la delegación, que implica la sujeción del ente local a la dirección y el control autonómicos. El art. 25.4 LBRL, en particular, vulneraría la garantía constitucional de la autonomía local al establecer el elemento económico como criterio decisivo del reparto competencial entre Administraciones.

        El artículo 7, al referirse a otros dos tipos de competencias (las «delegadas», por un lado, y las «distintas de las propias y de las delegadas», por otro), permitiría ampliar el ámbito funcional municipal así circunscrito, pero de modo claramente insuficiente. La delegación supone la sujeción a la orientación, tutelaje y control del nivel de gobierno delegante. A su vez, el ejercicio de las competencias «distintas de las propias y de las delegadas» se hace depender de un acto administrativo o, más precisamente, de la autorización de una o dos Administraciones de otro nivel de gobierno.

        Ello supondría, nuevamente, la vulneración tanto de las competencias de la Junta de Andalucía –en particular, la «exclusiva en materia de régimen local» para la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados» en los arts. 92 y 93 EAAnd [art. 60.1 b) EAAnd]– como la autonomía de los entes locales. El art. 7 LBRL, junto a otras previsiones introducidas por la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, no podría considerarse amparado en el art. 149.1.18 CE; se apartaría del sentido que es propio de las bases del régimen local; la defensa del ente local frente a las «nuevas centralidades» o «voracidad competencial» de las Comunidades Autónomas. El Estado habría fijado un «techo competencial» a los municipios al que estarían indebidamente sujetas las Comunidades Autónomas, que no podrían ampliar las competencias locales.

        La nueva redacción del art. 7 LBRL vulneraría igualmente la garantía constitucional de la autonomía local porque los ayuntamientos y las diputaciones, expresión de pluralismo político y legitimidad democrática –de primer grado en el caso de los primeros– deben contar con todas las competencias propias necesarias para prestar servicios públicos a la ciudadanía. Los informes sobre duplicidad competencial y sostenibilidad financiera encerrarían «controles de oportunidad» sobre el desarrollo de las tareas municipales. La amplitud e imprecisión del concepto jurídico «duplicidad» propiciaría que cada Administración pública «titular de la competencia» realice interpretaciones diferentes sobre una cuestión tan relevante como la cartera de servicios municipales, lo que, además de afectar al núcleo de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, vulneraría el art. 9.3 CE. Respecto del informe vinculante de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera del municipio, el recurso afirma que una cuestión estructural de la vida municipal, como es la titularidad y el ejercicio de competencias, no puede someterse a una circunstancia puramente coyuntural, como es el cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad financiera.

        El Estatuto andaluz, además de recoger una diferente tipología...

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