Pleno. Sentencia 109/2017, de 21 de septiembre de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 2540-2017. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. Competencias sobre medio ambiente y procedimiento administrativo: nulidad de los preceptos legales autonómicos que, vulnerando la normativa básica estatal en la materia, introducen causas de exención de la evaluación ambiental estratégica, establecen la nulidad de actos administrativos por omisión de informes técnicos y permiten la subsanación de la evaluación ambiental omitida.
| Marginal | BOE-A-2017-11750 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:109
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente; doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad 2540-2017 interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de las Illes Balears. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Con fecha 19 de mayo de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produjera la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
El recurso se fundamenta en que los preceptos impugnados vulneran lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que puedan contemplar las Comunidades Autónomas. Precepto que fue objeto de desarrollo legislativo a través de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que regula los mínimos comunes a todo el territorio, sobre los cuales las Comunidades Autónomas podrán establecer medidas adicionales de protección, pero nunca rebajar el nivel básico de dicha norma. Asimismo, se considera que el artículo 26.2 infringe el artículo 149.1.18 CE, sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común, y que ha sido objeto de desarrollo por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en concreto, por sus artículos 47 y 48.
El Abogado del Estado indica que la finalidad fundamental de la Ley 12/2016, como señala su exposición de motivos, es la de adaptar la legislación autonómica a la Ley estatal 21/2013. No obstante, los tres preceptos impugnados exceden la competencia autonómica y vulneran la normativa básica sobre medio ambiente y la competencia exclusiva del Estado en materia de validez y eficacia de los actos administrativos integrantes del procedimiento administrativo común.
Antes de analizar las concretas vulneraciones que se denuncian en el recurso, el Abogado del Estado alude al reparto competencial en materia de medio ambiente y de procedimiento administrativo común, así como a los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 12/2016.
El artículo 9.4 enumera un listado de planes y sus modificaciones que no están sujetos a la evaluación ambiental estratégica, por considerar que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se pretende amparar en la aplicación del artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE. Dicha decisión implica una rebaja del nivel de protección medioambiental previsto en la normativa básica, en concreto en el artículo 8 de la Ley 21/2013, en el marco del artículo 6 de la misma Ley 21/2013, que limita a supuestos concretos las excepciones a la evaluación ambiental. Esta rebaja de la protección medioambiental supone una vulneración del artículo 149.1.23 CE y de los artículos 6 y 8.1 y 2 de la Ley básica, así como una vulneración del propio Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que solo dota de competencia a la Comunidad Autónoma para dictar normas adicionales de protección (art. 30.56) pero no para rebajar el nivel de protección estatal.
Sobre el artículo 26.2, el Abogado del Estado argumenta que el precepto contempla una sanción jurídica de nulidad de pleno derecho de los planes, programas y proyectos de competencia estatal (cuando actúa como órgano sustantivo) en los que no se haya solicitado el informe de la Comunidad Autónoma (cuando actúa como órgano ambiental), que regula el apartado l de este artículo y que reproduce el contenido del artículo 3.3 de la Ley 21/2013. Señala que la Comunidad Autónoma carece de competencias para determinar los efectos jurídicos de la omisión de un trámite del procedimiento administrativo (el informe preceptivo) determinando la nulidad o anulabilidad, ya que esta cuestión es competencia estatal (art. 149.l.18 CE). Además la Comunidad Autónoma carece también de competencia conforme al artículo 149.l.23 CE para establecer una sanción jurídica para la omisión de la actuación estatal que difiere de la regulación básica establecida por el Estado, en el artículo 9.1, párrafo segundo, con independencia de quién sea el órgano sustantivo y ambiental; esto es, con independencia de a qué Administración corresponda la aprobación del plan, proyecto o programa y a qué otra emitir la evaluación ambiental.
El artículo 33.1 a) en cuanto permite que en el caso de omisión de la tramitación ambiental o de que se contravengan las condiciones fijadas en la misma, la subsanación («se restablecerá») mediante la evaluación ambiental omitida, lo que contradice la previsión recogida en el artículo 9.1, párrafo segundo, de la Ley básica, que no prevé la consecuencia jurídica contemplada en la norma autonómica, sino la carencia de validez de todos los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que no se hayan sometido a evaluación ambiental. No se recoge pues, ni se permite la posibilidad de subsanación, por lo que infringe el artículo 149.1.23 CE y la legislación básica de desarrollo, al fijar un nivel de protección inferior al fijado por la normativa básica estatal.
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Mediante providencia de 8 de junio de 2017, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de las Illes Balears, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso –19 de mayo de 2017– para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» para terceros, lo que se comunicará a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de las Illes Balears, y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Butlletí Oficial de la Comunitat Autónoma de les Illes Balears».
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Por escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el día 21 de junio de 2017 el Presidente del Parlamento de las Illes Balears indica que esa Cámara no se persona en el procedimiento ni formulará alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que este pueda requerir, a los efectos de la dispuesto en el artículo 88.1 LOTC.
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de junio de 2017, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.l LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el mismo día.
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El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears formuló sus alegaciones por escrito registrado el 7 de julio de 2017.
Comienza señalando que la Ley 12/2016 tiene por objeto proceder al dictado de normas adicionales de protección del medio ambiente que complementen o amplíen, para las Illes Balears, el nivel de protección emanado de la normativa estatal en esta materia. A continuación examina cada uno de los preceptos impugnados a partir de los argumentos en los que se basa la demanda.
En cuanto al artículo 9.4 señala que ha de interpretarse sistemáticamente, de lo que resulta que el respeto al ámbito objetivo marcado por la legislación básica se recoge expresamente en los apartados 1 y 2 del artículo 9 de la Ley 12/2016 y, en lo que respecta a los planes y programas excluidos, en el apartado 3 del artículo 9, que es el que hace mención expresa de la exclusión de aquellos planes y programas que la normativa básica ya excluye de manera expresa. En consonancia con lo anterior el apartado impugnado, en cuanto que considera que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, declara que no estarán sujetos a procedimientos de evaluación ambiental estratégica determinados supuestos de acuerdo con lo expresado en el artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE que, a su vez, se remite al «anexo» II de la propia Directiva, que contiene los criterios que deben utilizarse para definir cuándo los planes y programas tienen o pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y, por tanto, servirán para decidir cuándo hay motivos para requerir la aplicación de la correspondiente evaluación...
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