PLENO. SENTENCIA 146/1996, de 19 de Septiembre de 1996. recurso de Inconstitucionalidad 308/1989. promovido por el Gobierno vasco en relacion con la Ley 34/1988, de 11 de Noviembre, general de Publicidad.

Marginal:BOE-T-1996-23118
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, Vicepresidente; don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 308/89, interpuesto por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Enrique Jiménez Amezaga, contra la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en representación y defensa del Gobierno de la Nación. Ha actuado como Ponente el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito presentado en este Tribunal el 15 de febrero de 1989, el Abogado del Gobierno Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad.

    2. En el escrito de formalización del recurso se exponen las alegaciones que, en lo sustancial, a continuación se resumen:

      1. La representación del Gobierno Vasco comienza por referirse a la evolución normativa en materia de publicidad, destacando como acontecimientos que con mayor relevancia determinan la misma, de una parte, la promulgación de la Constitución de 1978 y la paralela instauración de una original estructuración territorial del Estado y, de otra, la firma del Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea (CEE), así como la efectiva y paulatina integración de nuestro país en ese entramado jurídico-institucional de carácter supraestatal.

        En la época preconstitucional, la materia de publicidad, en la que se integra como subgénero la publicidad engañosa -que, a su vez, forma parte de la llamada publicidad ilícita-, se encontraba regulada en una multitud de disposiciones de índole obligatoriamente estatal, que la contemplaban desde una perspectiva instrumental en función de los sectores económicos o de la actividad a los que servía. La Ley 61/1964, de 11 de junio, por la que se aprueba el Estatuto de la Publicidad respondía a un intento de homogeneizar conceptos y dotar de unas reglas de juego y de una estructura administrativa indispensables al fenómeno publicitario. Con carácter unívoco para todo el territorio nacional, la publicidad que condujera a error era sometida al conocimiento de la Junta Central de Publicidad -órgano administrativo encargado de velar por los principios y normas contenidos en el Estatuto-, así como al del Jurado Central de Publicidad -órgano también de naturaleza administrativa al que correspondía, entre otros asuntos, el conocimiento de las violaciones de los principios generales del Estatuto de la Publicidad.

        Promulgada la Constitución de 1978 y aprobados los Estatutos de Autonomía, las soluciones normativas que a la materia publicitaria se proporcionan difieren de las anteriormente expuestas, en lo que se refiere, al menos, a la homogeneidad absoluta de trato que la había caracterizado hasta la fecha. En efecto, algunas Comunidades Autónomas, entre las que se encuentra la del País Vasco, asumieron competencias exclusivas sobre publicidad y, como subgénero de ésta, sobre la publicidad engañosa, lo que significa que, respetando ciertos criterios que al Estado corresponde fijar, la materia será susceptible en lo sucesivo de mostrarse con rasgos definidores propios. En el ejercicio de la competencia asumida, la Comunidad Autónoma del País Vasco promulgó la Ley 10/1981, de 10 de noviembre, de Estatuto del Consumidor y la Ley 9/1983, de 19 de mayo, de Ordenación de la Actividad Comercial, en las que se contienen determinaciones atinentes a la materia publicitaria. En concreto, tratándose de la publicidad engañosa, establecen un sistema de control administrativo por parte de las autoridades de la Comunidad Autónoma, sin que tal previsión se haya visto alterada por las disposiciones del Estado, pues en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, se decidió mantener el control administrativo sobre la publicidad engañosa.

        La integración de España en la CEE implicó la necesidad de acometer notables esfuerzos de adaptación en el plano normativo, a los que no fue ajeno el sector publicitario, que se vio afectado por la Directiva 84/4550/CEE («Diario Oficial de la Comunidad Europea» de 19.9.84, núm. L.250/17). Armonización a la que atendió, en materia de publicidad engañosa, el Gobierno Vasco mediante el Decreto Legislativo 5/1986, de 9 de septiembre, y el Decreto 71/1988, de 29 de marzo, en los que se ejerció la opción que aquella Directiva comunitaria requería, inclinándose, una vez más, por el control o garantía administrativa.

        Al amparo del art. 149.1.1.º, 6.º y 8.º C.E. fue aprobada la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad. Después de ocuparse de algunas definiciones elementales concernientes a la publicidad y a sus distintos tipos y a la contratación publicitaria, dedica su Título IV al procedimiento a seguir para el ejercicio de las acciones de cesación y rectificación, decantándose, contrariamente a lo establecido por la Comunidad Autónoma del País Vasco y sin establecer reserva de ningún tipo orientada a salvaguardar la opción elegida por ésta, por la alternativa jurisdiccional. Dispone así su art. 28 que «las controversias derivadas de la publicidad ilícita en los términos de los arts. 3 a 8 serán dirimidas por los órganos de la jurisdicción ordinaria». Tal opción implica una mengua definitiva de las funciones que en orden a la intervención fiscalizadora de la publicidad engañosa venía desempeñando la Comunidad Autónoma actora y significa, prácticamente, el agotamiento normativo de una materia sobre la que aquélla dispone de competencia exclusiva, en colaboración con el Estado (art. 10.27 E.A.P.V.).

        No es ésta, sin embargo, la única extralimitación que se aprecia en la Ley impugnada, pues los propios conceptos definidos en los arts. 3, 4, 5, 6 y 7, así como las consecuencias que desde el punto de vista de la propia Ley desencadena la incursión en la frontera que separa la publicidad lícita de la ilícita (arts. 25, 26 y 27), participan de vicio parejo del que adolece el transcrito art. 28, en tanto en cuanto en ninguno de ellos se ingenia dispositivo alguno que impida la incursión que supone en la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma la general aplicabilidad que, por vocación, acompaña a la Ley impugnada.

      2. A continuación, el Abogado del Gobierno Vasco alude a la incidencia que la incorporación de España a la CEE ha tenido en el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Afirma, en este sentido, la existencia de una corriente doctrinal prácticamente unánime y generalizada que sostiene que la participación autonómica en la fase descendente de la aplicación de las normas internacionales habrá de responder exclusivamente a las reglas atributivas de competencias que constitucional y estatutariamente se hayan establecido, de tal modo que, si en la materia sobre la que se ha normado por un órgano supraestatal es competente la Comunidad Autónoma, el desarrollo de semejante disposición corresponderá al titular interestatal de la competencia. Postura que aún no ha sido corroborada por el Tribunal Constitucional de modo expreso -por cuanto aún no ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto-, pero hacia la que puede apreciarse una cierta inclinación, como lo refleja, a contrario sensu, la doctrina recogida en la STC 44/1982. En apoyo de esta línea argumental juega, también, el art. 20.3 E.A.P.V., que atribuye a la Comunidad Autónoma competencia para ejecutar los tratados y convenios internacionales en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia, sobre cuyo alcance, en relación con el art. 27.2 del Estatuto de Autonomía para Cataluña, tuvo ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en la STC 58/1982.

        A la prosperabilidad de esta postura no empece el que sea el Estado el sujeto responsable hacia la CEE del incumplimiento de lo que se disponga en las Directivas comunitarias, pues tal eventualidad, además de no sintonizar bien con el comportamiento mostrado al efecto por esta Comunidad Autónoma en materia de publicidad engañosa, encuentra otros cauces de solución más conformes con el actual complejo competencial, como son los propios de la prevención legislativa, más respetuosos, en definitiva, con los títulos materiales de que gozan las Comunidades Autónomas. De modo que no puede entenderse que la indiscriminada regulación estatal relativa a la publicidad engañosa contenida en la Ley impugnada obedezca a un título atributivo al Estado como consecuencia de un inexistente trastoque competencial debido a la incorporación de España a la CEE.

      3. Por lo que se refiere al contenido y alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma sobre publicidad, el Abogado del Gobierno Vasco no niega toda intervención estatal en la materia, si bien proyectada a otros ámbitos territoriales, en la medida en que en relación con la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas es al Estado a quien compete su regulación, a tenor del forzoso resultado que arroja la necesaria simbiosis de los arts. 148 y 149.3 C.E. Esta es la razón por la que afirma no atacar tanto la Ley 34/1988 desde el punto de vista de su contenido, cuanto por la repercusión que produce en la competencia autonómica vasca la inexistencia de una cláusula que excepcione de sus efectos la correlativa competencia autonómica, circunstancia que debería de haberla precisado el propio legislador estatal [STC 15/1989, fundamento jurídico 2.º, a)].

        El art. 10.27 E.A.P.V. atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de «publicidad en...

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