Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española.

Fecha de Entrada en Vigor25 de Diciembre de 2012
MarginalBOE-A-2012-15499
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorMinisterio de Economía y Competitividad
Rango de LeyOrden

La nueva redacción dada al artículo 135 de la Constitución Española, tras la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 introdujo la utilización del concepto de déficit estructural y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En efecto, el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, establece que ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, salvo en algunas circunstancias fijadas en el párrafo tercero de dicho artículo. En el párrafo cuarto se establece la obligación, para las Corporaciones Locales, de mantener equilibrio o superávit presupuestario. De este artículo se deduce la necesidad de disponer de un cálculo del saldo estructural para cada Comunidad Autónoma, así como para el Estado y la Seguridad Social. Sin embargo, no resulta exigible disponer de dicho cálculo para cada una de las Corporaciones Locales, cálculo que además implicaría dificultades técnicas muy relevantes.

De acuerdo con el artículo 15.5 de la Ley Orgánica, le corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad elaborar periódicamente un informe de situación de la economía española. Dicho informe contendrá, entre otras informaciones, la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española, que limitará la variación del gasto de las Administraciones Públicas, y el saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores. Asimismo, en la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria para la Administración Pública y cada uno de los subsectores, que corresponde al Gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, se tendrá en cuenta la regla de gasto recogida en el artículo 12 de la ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior.

La Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en su disposición transitoria segunda , insta al Ministerio de Economía y Competitividad a desarrollar metodológicamente estos aspectos de la Ley, entre otros fines para que las Administraciones que tengan que presentar planes económico financieros puedan elaborar las previsiones tendenciales de ingresos y gastos, necesarias en virtud del artículo 21.2.b).

La elaboración de una metodología específica resulta necesaria por cuanto que algunas de las magnitudes utilizadas para la aplicación de la Ley Orgánica no son directamente observables. La Ley Orgánica 2/2002, de 27 de abril, establece que el cálculo de estas variables no observables se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea al respecto. No obstante, esta metodología, y en general los numerosos estudios y aplicaciones que se han hecho para el cálculo de estas variables no observables, se aplican habitualmente a los Estados y al conjunto de Administraciones Públicas. La aplicación a los distintos subsectores de las Administraciones Públicas y a cada una de las Comunidades Autónomas añade complejidad a la utilización de dicha normativa y exige decisiones adicionales para aplicar la metodología.

Habitualmente, la obtención del saldo estructural de una Administración pública consiste en medir el componente cíclico de dicho saldo y calcular el componente estructural como diferencia entre el observado y el cíclico. Esta es también la práctica utilizada por la Comisión Europea y, en consecuencia, la que se utilizará en el desarrollo de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

El cálculo del componente cíclico se realiza en dos fases. En primer lugar, se procede al cálculo de la brecha de producción, expresada como la diferencia entre el Producto Interior Bruto (PIB) real observado y el PIB potencial, expresado en porcentaje del Producto potencial. En segundo lugar, se estima una relación (elasticidad) entre el saldo observado y la brecha cíclica.

El producto potencial no es una magnitud directamente observable. De las distintas posibilidades metodológicas, la remisión a la normativa europea obliga a utilizar el método de la función de producción desarrollado por la Comisión Europea. El cálculo del PIB potencial es necesario a efectos de inferir después el saldo cíclico, y también será el primer paso para el cálculo de la tasa de referencia de crecimiento de medio plazo de la economía española que limitará el crecimiento del gasto público en cada Administración, según el artículo 12 de la Ley Orgánica. El cálculo de la tasa de referencia se completará aplicando la normativa europea vigente, que actualmente fija como criterio en términos reales el crecimiento medio del producto potencial en un periodo de 10 años. Estos diez años son los cinco previos al año para el que se calcula la tasa, el año para el que se realiza el cálculo y los cuatro siguientes. La tasa de referencia es el resultado de sumar a esa tasa media de crecimiento real una estimación del deflactor del PIB para fijar la referencia en términos nominales.

El párrafo tercero del artículo 12 de la Ley Orgánica establece que esta referencia española sea la que se tenga en cuenta para cada una de las Administraciones en la elaboración de sus presupuestos. La coherencia necesaria entre las distintas reglas fiscales incluidas en la Ley Orgánica hace necesario que, a efectos de la obtención de un saldo cíclico, la referencia cíclica siga siendo la misma, esto es, la obtenida a partir del cálculo del producto potencial con la metodología de la Comisión Europea. La posibilidad de utilizar medidas de la posición cíclica diferentes en función del territorio, a efectos del cálculo de lo saldo estructurales, introduciría una gran complejidad, además de romper la coherencia entre las reglas referidas al gasto y al saldo. Por otro lado, la evidencia empírica demuestra la existencia de una gran sincronía cíclica entre los ciclos regionales y entre éstos y el ciclo nacional, sincronía que además se ha ido acrecentando con los años. En consecuencia, la metodología desarrollada implica la elaboración de una única señal cíclica de carácter nacional medida a partir del método de la función de producción desarrollado por la Comisión Europea.

El segundo paso para el cálculo del saldo cíclico consiste en la fijación de elasticidades. Es sabido que el impacto del ciclo económico sobre los gastos e ingresos públicos es bastante diferente en función de la naturaleza de los gastos e ingresos. Partidas de gasto como el desempleo dependen de la posición cíclica, mientras que otras, por ejemplo el gasto en pensiones, apenas se ven afectadas por el ciclo. Lo mismo sucede con los ingresos, siendo la sensibilidad al ciclo mayor en general en aquellas figuras tributarias dotadas de mayor progresividad. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o genere. La existencia de algunas...

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