Sentencia número 179/1989, de 2 de noviembre, del pleno del tribunal constitucional, en el recurso de inconstitucionalidad número 838/1985, promovido por El Presidente del Gobierno, contra el artículo 165.2.2 del Reglamento del Parlamento de navara aprobado el 12 de junio de 1985, por la que se desestima dicho recurso.
| Marginal | BOE-T-1989-28766 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente.
Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don Vicente Gimeno Sendra, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 838/1985, promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra el núm. 2 del apartado 2 del art. 165 del Reglamento del Parlamento de Navarra, aprobado el 12 de junio de 1985. Ha comparecido el Parlamento de Navarra, representado por el Procurador de los Tribunales don José Manuel Dorremochea Aramburu y bajo la dirección del Letrado don Moisés Bermejo Garde, y ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 25 de septiembre de 1985, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el núm. 2 del apartado 2 del art. 165 del Reglamento del Parlamento de Navarra, aprobado el 12 de junio de 1985 y publicado en el «Boletín Oficial de Navarra» de 26 de junio de 1985. Invoca el Abogado del Estado el art. 161.2 de la Constitución, a efectos de la suspensión del precepto recurrido.
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Comienza el Abogado del Estado sus alegaciones exponiendo que el precepto impugnado (cuyo tenor literal es el siguiente: «El Convenio Económico será objeto de un debate de totalidad ante el Pleno del Parlamento de Navarra y, sometido a votación en su conjunto, requerirá mayoría absoluta de votos favorables para su aprobación») resulta contrario a la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, así como a la Constitución, en cuanto requiere una mayoría absoluta de votos favorables; y entiende que el párrafo del precepto en donde se requiere esta mayoría debe anularse o al menos suprimirse el adjetivo «absoluta» por deberse adoptar el Acuerdo de que se trata mediante un mecanismo de mayoría simple. Justifica el Abogado del Estado el cauce procesal seguido, por cuanto al Reglamento de la Asamblea legislativa merece conceptualmente la caracterización de Ley Foral, y tiene cabida sin duda alguna en las «disposiciones normativas o actos con fuerza de ley» de que habla el art. 31 LOTC. La cuestión que se somete al Tribunal consiste en que se debe entender que la mayoría de sufragios para la válida adopción de acuerdos en cualquier órgano legislativo ha de consistir en una mayoría simple, esto es, cuando hallándose debidamente constituida la Cámara el número de votos positivos supere al de negativos, sin tener en cuenta las abstenciones, votos en blanco, o votos nulos.
En cambio, no es admisible que sin la previa y expresa habilitación de una norma con suficiente rango se exija una mayoría absoluta, que se da cuando se expresen en el mismo sentido más de la mitad de los miembros que se integran en el órgano que se pronuncia.
Ello se deriva de lo dispuesto en el art. 1 de la C.E., en que se plasma el principio democrático y el valor superior del pluralismo político. En efecto, es hoy pacíficamente admitido por la doctrina que el principio de mayoría constituye una consecuencia directa e ineludible de la democracia, definida como predominio de las mayorías. Es igualmente claro que cuanto menos rigurosamente se defina la mayoría, mayor será la oportunidad de alcanzarla. Entra aquí también en juego el principio constitucional superior del pluralismo político, que persigue hacer posibles las alternativas políticas a la acción del poder. La exigencia de una mayoría cualificada no entraña por si misma una negación del pluralismo; pero no hay duda de que la consecuencia natural de éste es
la suficiencia de la mayoría simple, y que el establecimiento de mayorías cualificadas representa un alejamiento de aquel principio, y consiguientemente una excepción a una regla que no por enunciarse como principio deja de tener un fundamental significado positivo. El Tribunal Constitucional, en su STC 5/1981, refiriéndose a la exigencia de Ley Orgánica, pudo precisar que llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley Orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente, y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas, reforzadas.
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Desde esta perspectiva, resulta oportuno el examen de las fuentes normativas aptas para estatuir ese régimen excepcional. A tal efecto, resulta fundamental la norma contenida en el art. 79.2 C.E., del siguiente tenor:
Dichos Acuerdos, para ser válidos deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las Leyes Orgánicas, y las que para elección de personas establezcan los reglamentos de las Cámaras.
Este precepto se encuentra en el Título III de la Constitución dedicado a las Cortes Generales, por lo que podría decirse que, con respecto a las Cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas sólo tendría una eficacia indirecta o interpretativa en función del denominado en algunos ordenamientos extranjeros principio de homogeneidad. Pero mas allá de la redacción literal del texto, puede apreciarse que ésta remite al posible establecimiento de mayorías especiales a la propia Constitución, a las leyes orgánicas, y, en el muy concreto caso de elección de personas, a los Reglamentos de las Cámaras.
En lo que se refiere a la instauración de mayorías especiales en leyes orgánicas, no es fácilmente imaginable que se trate de otras leyes más que los Estatutos de Autonomía. El sentido del precepto, mantiene el Abogado del Estado, es claramente habilitante para que un tipo especial de leyes del Estado, como son las leyes orgánicas reguladoras de los Estatutos de Autonomía, establezcan en qué casos puede establecerse la exigencia de una mayoría reforzada en las decisiones de los Parlamentos autonómicos. Por otra parte, si los Estatutos de Autonomía son las normas institucionales básicas de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 C.E.) es lógico que contengan precisamente la relación de supuestos de excepción, al igual que sucede en el Texto constitucional, que menciona los casos en los que los Acuerdos de las Cortes Generales deben ser adoptados en régimen de mayoría reforzada. Y ello porque el principio de excepcionalidad de las mayorías reforzadas no agota su eficacia en el ámbito de los órganos legislativos del Estado, sino que debe extender su eficacia a todas las Cámaras de representación popular; porque, además, tales posibles excepciones en el ámbito de las Comunidades Autónomas no tiene por qué corresponderse con las que la propia Constitución refiere para las Cortes Generales; y finalmente, porque técnicamente, las excepciones al principio de la mayoría no deben estar a disposición
del órgano legislativo de que se trate, pues éste podría, en cualquier momento, definir el tipo de mayoría requerido. Con ello, una mayoría accidental y contingente podría definir para el futuro, la necesidad de una mayoría cualificada. Por ello, lo que sin duda quiere significar el art. 79.2 C.E. es que, así como para el Estado las excepciones al principio de mayoría derivan de la propia Constitución, para las Comunidades Autónomas -donde en principio son concebibles excepciones de distinto significado material que las del Estado- la articulación de las excepciones es materia orgánica y estatutaria.
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En lo que atañe al caso de Navarra, la Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra establece en su art. 20.1 como regla general que las normas del Parlamento de Navarra se denominarán Leyes Forales y se aprobarán por mayoría simple. Y, a continuación, establece una relación de excepciones:
Requerirán mayoría absoluta para su aprobación con una votación final sobre el conjunto del Proyecto, las leyes forales expresamente citadas en la presente Ley Orgánica, y aquellas otras que sobre organización administrativa y territorial determine el Reglamento de la Cámara
(20.2 LORAFNA).
Como se ve -indica el Abogado del Estado- las excepciones se encuentran inexcusablemente reservadas a la Ley Orgánica, como manda el art. 79 C.E., sin que esa regla quede desvirtuada por la remisión al Reglamento de la Cámara para determinadas materias, por tratarse de una excepción menor a la regla general, que puede justificarse por su similitud a la contenida en el propio art. 79 C.E. respecto de la elección de personas: excepción que, en cualquier caso, no cubre el precepto impugnado, ajeno a la organización administrativa y territorial. Por ello, además de
las infracciones constitucionales señaladas por el Abogado del Estado, éste mantiene que tal precepto incide en abierta vulneración del art. 20 LORAFNA, ya que no se ajusta al régimen de aprobación de normas prescrito en el art. 20.1 ni puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el art. 20.2 de la referida norma. Por lo que suplica se declare la nulidad del art. 165.2 del Reglamento del Parlamento de Navarra, así como que, de acuerdo con lo previsto en el art. 161.2 C.E., se acuerde la suspensión del precepto mencionado.
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Por providencia de 2 de octubre de 1985, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra el núm. 2 del apartado 2 del art. 165 del Reglamento del Parlamento...
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