PLENO. SENTENCIA 171/1996, de 30 de Octubre de 1996. recurso de Inconstitucionalidad 1.106/1988. promovido por el Gobierno de la Nacion contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988, de Presupuestos generales de la Comunidad autonoma de Galicia para 1988.
| Marginal | BOE-T-1996-27186 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.106/88 promovido por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado contra el art. 10, apartados 4.ºy 5.º, y la disposición adicional decimocuarta de la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988, de 5 de marzo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 1988. Ha comparecido la Junta de Galicia representada por el Letrado don Heriberto García Seijo y el Parlamento representado por su Presidente don Tomás Pérez Vidal. Ha sido Ponente el Magistrado don Enrique Ruiz Vadillo, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y mediante escrito que ha tenido su entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 14 de junio de 1988, en el que se hace constar haberse hecho expresa invocación del art. 161.2 C.E. a los efectos de la suspensión de los preceptos impugnados, formula recurso de inconstitucionalidad contra el art. 10, apartados 4 y 5, y la Disposición adicional decimocuarta, todos ellos de la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988, de 5 de marzo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma Gallega para 1988 («Diario Oficial de Galicia» núm. 50, de 14-3-1988), por entender que los mismos infringen los arts. 149.1.13.ª y 156.1.C.E., con apoyo en las siguientes alegaciones:
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A diferencia del art. 28 de la Ley 33/1987, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, según el cual «con efectos de 1 de enero de 1988, el incremento del conjunto de las retribuciones íntegras del personal en activo del sector público no sometido a la legislación laboral, aplicadas en las cuantías y de acuerdo con los regímenes retributivos vigentes en 1987, será del 4 por 100 sin perjuicio del resultado individual de la aplicación de dicho incremento», precepto también aplicable «a las administraciones y los organismos de ellas dependientes» (art. 28.2 b), el art. 10 de la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988 dispuso en sus apartados 4 y 5 lo siguiente:
4. Con independencia del incremento retributivo dispuesto en los párrafos anteriores, se establece un fondo mínimo por importe de cien millones de pesetas (100.000.000), consignado en el programa 531H, concepto 005.005.130.10, con cargo al que se procederá a la financiación de la masa adicional de que se trata, con la finalidad de armonizar las condiciones económicas y de trabajo del personal laboral.
Los criterios que permitan la distribución del fondo habrán de determinarse previa negociación entre la Administración Autónoma y las Centrales Sindicales representativas, procediéndose a su instrumentación por la Consellería de Economía y Hacienda en base a la propuesta que a tal efecto deberá presentar la Comisión que con este fin se establezca.
5. Asimismo, se establece un fondo dotado con quinientos treinta millones de pesetas (530.000.000) en el citado programa 531H, conceptos 005.005.120.10 y 005.005.120.20, para atención de insuficiencias de crédito que se produzcan como consecuencia de disposiciones normativas, acuerdos de homologación de retribuciones de los funcionarios, de la aplicación de régimen retributivo por causa de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública o por decisión firme jurisdiccional.
La contradicción -se dice- es «palpable», pues la Ley autonómica crea fondos para mejoras retributivas que contravienen el tope máximo del 4 por 100. Y o bien es inconstitucional y nulo lo dispuesto en la norma autonómica, o bien lo es el artículo de la Ley estatal, entendiéndose que ha de optarse por lo primero.
La autonomía presupuestaria -se argumenta a tal efectoes parte de la autonomía financiera y una de las facetas menos controvertidas de la misma (arts. 156.1 C.E. y 1.1 L.O.F.C.A. y SSTC 32/1981, fundamento jurídico 8.º, y 63/1986, fundamento jurídico 11). Autonomía financiera no absoluta, sino sometida a las limitaciones derivadas de los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 C.E.), lo que se traduce en que el art. 157.3 C.E. prevea una fijación -hoy efectuada por la L.O.F.C.A.- del marco y límites en que esa autonomía ha de actuar, estando la misma sujeta además a las limitaciones que resultan del art. 149.1.13 C.E. (STC 179/1987, fundamento jurídico 2.º, y art. 2.1.b] L.O.F.C.A.).
Con arreglo -se añade- a la doctrina de la STC 63/1986, fundamento jurídico 11, la Ley 33/1987 contiene una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público, amparada en el art. 149.1.13 C.E.; y la exigencia de coordinación con la Hacienda estatal (art. 156.1 C.E.) limita la autonomía financiera en los términos del art. 2.1b) L.O.F.C.A. y, por ende, no resulta injustificado que, en razón de una política de contención de la inflación y de prioridad de las inversiones públicas, se establezcan por el Estado topes máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos, lo que no vacía, aunque condicione, la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas si -como ocurre con el art. 28 de la Ley 33/1987- no se predetermina el incremento máximo de las retribuciones de cada funcionario individualmente considerado. Dicha disposición se concluye respecto de este punto, constituye un ejemplo más del carácter de vehículo de dirección y orientación de la política económica que reviste la Ley de Presupuestos Generales del Estado (SSTC 27/1981, fundamento jurídico 2.º; 65/1987, fundamento jurídico 4.º). Y consecuencia necesaria de su adecuación a la Constitución, justificada mediante los anteriores razonamientos, es la inconstitucionalidad y nulidad del art. 10, apartados 4 y 5, de la Ley del Parlamento de Galicia 2/1988, al ignorar el reiterado tope retributivo.
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Por otro lado, la Disposición adicional decinocuarta de la referida Ley de Galicia 2/1988 estableció lo siguiente:
La Xunta de Galicia publicará antes del 30 de junio la valoración de los baremos para la distribución del Fondo Nacional de Cooperación Municipal en desarrollo de lo dispuesto en el art. 49.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia.
La Comunidad Autónoma -argumenta el Abogado del Estadocarece de competencia para acordar tal disposición, puesto que, atendiendo al tenor literal de la misma, el art. 49.2 del E.A.G. en ella citado no atribuye a la Comunidad Autónoma competencia alguna, pues se limita a establecer y describir un mecanismo de distribución de unos fondos que en ningún momento son de la Comunidad Autónoma. Conforme al tenor literal de dicho art. 49.2 E.A.G., la intervención en el mismo prevista para la Comunidad Autónoma queda limitada a percibir para distribuir los fondos que los municipios en ella integrados deban recibir como participación en los ingresos estatales. De la previsión de que los ingresos de los entes locales se distribuyan a través de la Comunidad Autónoma, la cual los distribuirá según los criterios legales que se establezcan -no que ella establezca-, no cabe deducir competencias o funciones en que fundamentar la Disposición adicional impugnada. Sólo si tales asignaciones fuesen ingresos de la propia Comunidad Autónoma sería admisible la autonomía de gasto que implica la autoasignación de la facultad de fijar los criterios de su distribución. Es indiscutible con base al art. 49.1 E.A.G. la competencia de la Comunidad Autónoma en materia local, concretamente en la de tutela financiera sobre los entes locales de su territorio. Pero la intervención de la Comunidad Autónoma prevista en el art. 49.2 E.A.G. se produce al margen y con independencia de la tutela financiera, pues ni siquiera puede verse en aquélla una función tutelar respecto de ningún tipo de actuación de las entidades locales.
Es en el campo -se añade- de la necesaria coordinación entre las Haciendas estatal y locales donde ha de incluirse una medida, como la aquí contemplada, que afecta a la participación de las Haciendas locales en los tributos del Estado (art. 142 C.E.) y que se propone el saneamiento y la suficiencia de aquéllas. De acuerdo con ello, las previsiones de la Disposición adicional impugnada no sólo se producen al margen de toda atribución competencial a la Comunidad Autónoma, sino además en contra de la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.14 C.E., así claramente vulnerada. La constitucionalidad de la norma discutida envuelve la pretensión de que corresponde a la Comunidad Autónoma fijar los criterios de distribución y de participación de los entes locales incluidos en su territorio en los fondos procedentes, no sólo de sus propios tributos, sino también de los del Estado, pese a que tales fondos no han sido previamente calculados, asignados o distribuidos por Comunidades Autónomas.
Lo que en realidad puede producirse -prosigue el Abogado del Estado- a través de la previsión legal impugnada es una verdadera fiscalización y control previo de dichos entes locales, en virtud de la mediatización de una parte de sus ingresos, pese a que los mismos tienen un destino constitucionalmente asignado. Más que una auténtica tutela financiera constitucionalmente admisible, la redistribución con arreglo a los criterios fijados por la Comunidad Autónoma sobre la base de la Disposición adicional impugnada supone una actividad completamente diferente, atentatoria de la autonomía local, que propiciaría en los diferentes ámbitos del territorio nacional la...
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