PLENO. SENTENCIA 330/1994, de 15 de Diciembre de 1994. recurso de Inconstitucionalidad 2.061/1992. promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion con la Disposicion adicional primera de la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediacion en seguros privados. voto particular.

Marginal:BOE-A-1995-1225
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.061/92, interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por su Abogado don Xavier Castrillo Gutiérrez, contra la Disposición adicional primera , en relación con diversos preceptos de la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de la Nación, y ha sido Magistrado Ponente don Fernando García-Mon y González-Regueral, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito registrado en este Tribunal el 31 de julio de 1992, don Xavier Castrillo Gutiérrez, Abogado de la Generalidad de Cataluña y en representación de su Consejo Ejecutivo, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional primera en cuanto declara básicos diversos preceptos de la Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados.

    2. El recurso se funda en las siguientes alegaciones:

      1. La Ley de Mediación en Seguros Privados tiene por objeto regular las condiciones en las que deba ordenarse y desarrollarse la actividad mercantil mencionada (art. 1); una actividad cuyo ámbito material comprende la mediación entre los tomadores de seguro y asegurados, de una parte, y las entidades aseguradoras autorizadas para ejercer la actividad de seguros privados de otro, así como las actividades de promoción y asesoramiento preparatorias de la formalización de contratos de seguro y la posterior asistencia técnica al tomador del seguro, al asegurado o al beneficiario del seguro. De cuanto precede se desprende que el objeto de esta regulación no es propiamente la «actividad aseguradora» -a la que el legislador ya dedicó la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado-, sino otra actividad ahora llamada de «mediación en seguros» y hasta ahora conocida como de «producción de seguros». Esta actividad, si bien normalmente se orienta a una posible contratación de seguros, se realiza al margen de la estricta relación aseguradora y dentro de lo que puede configurarse como una labor de asesoramiento profesional. Una y otra actividad, aunque guarden relación, no deben confundirse, de suerte que se aplican a ellas reglas competenciales distintas; y es obvio que la necesidad de una regulación unitaria en lo esencial en materia de contratos de seguros presenta una mayor justificación que la exigencia de que la actividad mediadora en seguros transcurra por los mismos cauces. Sin embargo, la Disposición adicional primera de la Ley recurrida determina que prácticamente todo el contenido de la misma deba ser tenido como básico; de manera que parece desprenderse de esto que el legislador estatal pretende asegurar un nivel de uniformidad en materia de mediadores de seguros igual, si no superior, al existente en la ordenación de los seguros. Por otra parte, la Ley controvertida ignora otros títulos competenciales, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, distintos al de la ordenación de los seguros: la legislación mercantil (art. 149.1.6 de la Constitución), las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 de la Constitución), y la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales (art. 149.1.30); y, por lo que atañe a las competencias de la Generalidad, los títulos relativos a los Colegios profesionales y al ejercicio de las profesiones tituladas (art. 9.23 del Estatuto de Autonomía), al comercio interior y a la protección del consumidor y del usuario (art. 12.1.5), y el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de ordenación de seguros (art. 10.1.4).

        De este conjunto de competencias se deriva la necesidad de que el Estado respete los títulos competenciales más específicos y, a la vez, no restrinja innecesariamente las facultades de nivel meramente ejecutivo que deben corresponder a las Comunidades Autónomas. Nada de esto se respeta en la Ley recurrida que ha sido dictada siguiendo un planteamiento uniformista, de ordenación de múltiples cuestiones de detalle, y de asunción por parte del Estado de numerosas facultades ejecutivas. Sólo con carácter excepcional el apartado 3.º de la Disposición adicional primera admite que las Comunidades Autónomas puedan ejercer, en algunos limitados casos, las competencias que la Ley reserva al Estado.

        En síntesis, el planteamiento impugnatorio que en este recurso se hace puede reconducirse a lo siguiente: la denuncia de la inconstitucional reducción por la Ley discutida de los títulos competenciales de relevancia, únicamente, a la ordenación de los seguros, en detrimento de títulos competenciales autonómicos; la atribución de las competencias de carácter ejecutivo en favor de la Administración del Estado, mediante el uso de unos criterios de conexión artificiales que alteran el orden competencial; y la reserva injustificada en favor de la Administración del Estado de las facultades administrativas de autorización y revocación para ejercer la actividad de correduría de seguros, a pesar de que en la propia Ley están configuradas como facultades de carácter reglado.

      2. La Disposición adicional primera de la Ley en su apartado 1.º, califica como básica la práctica totalidad de la misma con la excepción de dos normas referentes a cuestiones de organización interna de la Administración estatal (arts. 15.4 y 16.2). Sin embargo, cuando en el apartado 3.º de la misma Disposición se permite que las Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de seguros ejerzan las competencias reservadas a la Administración del Estado -en los supuestos que en el apartado 2.º se dispone-, se está implícitamente reconociendo que tales facultades no tienen carácter básico. En resumen, a través de este complicado sistema de dobles excepciones que efectúa la Disposición adicional primera se consigue «marear la perdiz» y que, en ese estado de confusión, salga beneficiado el Estado como único titular de facultades ejecutivas. No es difícil de imaginar que ante tan confusa normativa, los mediadores de seguros optarán por acudir a la Administración estatal. Es, pues, evidente, que esta norma viola el principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 de la Constitución, puesto que desdibuja el orden competencial vigente.

      3. Ya se ha dicho que la Disposición adicional primera consta de tres apartados, de cada uno de los cuales cabe predicar motivos de incompetencia distintos:

        1. Apartado 1a) Apartado 1.º de la Disposición adicional primera.

          Se establece en este apartado el carácter básico de toda la Ley, «a efectos de lo dispuesto en el art. 149.1.11 de la Constitución», con excepción de los arts. 15.4 y 16.2. Debe considerarse contrario al orden constitucional de distribución de competencias que se declare por la Ley que toda la normativa responde al título de ordenación de los seguros privados, porque una regulación tan extensa y prolija con frecuencia encuentra mejor apoyo en otras coberturas competenciales más específicas. Recuérdese que el objeto material de la Ley no son los seguros privados, sino la actividad profesional de mediación en seguros que efectúan los Agentes y Corredores -en el caso de ser personas físicas- y las Corredurías de seguros cuando se trata de personas jurídicas. Esta separación de ambas actividades se pone de manifiesto en el propio art. 3.2 de la Ley que prohíbe a los mediadores de seguros asumir directa o indirectamente ninguna clase de riesgos ni tomar a su cargo, en todo o en parte, la siniestralidad objeto del seguro, siendo nulo todo pacto en contrario;a mayor abundamiento, en el apartado 3.º del mismo artículo se establece que la intervención del mediador de seguros no es preceptiva para la aceptación de coberturas de riesgos por las entidades aseguradoras; y otras regulaciones como es la dispuesta en el art. 4.2 de la Ley corroboran esta conclusión. Por otra parte, el interés público a defender en una y otra actividad es muy diverso, ya que los efectos jurídicos y las consecuencias económicas de ambas son muy distintos, como también lo son los perjuicios a los consumidores derivados directamente del contrato de seguro o del asesoramiento previo. Estas diferencias, trasladadas a las reglas de deslinde competencial, llevan a entender que el esquema diseñado por el constituyente respecto de la materia de seguros no es miméticamente trasladable a la mediación previa a la celebración del contrato de seguro. Así, la previsión de normas estatales básicas ex artículo 149.1.11 de la Constitución responde a la voluntad de conseguir una cierta unidad en la contratación de los seguros en todo el territorio español, «pero no puede decirse que la actividad de mediación en seguros requiera un grado semejante de unidad y uniformidad». Ciertamente, dada la conexión entre ambas actividades, algunos aspectos de la mediación pueden incidir en el contrato de seguro y ser, en consecuencia, considerados como atinentes a la regla competencial relativa a la ordenación de los seguros, pero es obvio que no siempre será así; además, incluso, en esos aspectos las normas básicas no tendrán por qué alcanzar el mismo nivel de concreción que en materia de actividad aseguradora. En suma, respecto de la mediación en seguros debe bastar con que el legislador indique los principios generales que han de regir esta actividad profesional sin entrar en cuestiones de detalle. Pero la Ley de Mediación en Seguros Privados no es un apéndice...

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