PLENO. SENTENCIA 76/1996, de 30 de abril de 1996. cuestiones de Inconstitucionalidad num. 1.410/1995, 1.884/1995, 1.919/1995, 3.374/1995 y 3.806/1995. en relacion con el art. 57.2 f) de la Ley reguladora de la Jurisdiccion contencioso-administrativa y Con el art. 110.3 y la Disposicion adicional undecima de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre.
| Marginal | BOE-T-1996-12337 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 1.410/95, 1.884/95, 1.919/95, 3.374/95 y 3.806/95 planteadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en relación con el art. 57.2 f) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, y con el art. 110.3 y la Disposición adicional undécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Han comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y el Ministerio Fiscal y ha sido Ponente el Magistrado don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer del Pleno.
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Antecedentes
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Por escrito registrado el 20 de abril de 1995 tuvo entrada la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en relación con el art. 57.2 f) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, y, en su caso, con el art. 110.3 y la Disposición adicional undécima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Para la Sala proponente, habida cuenta del trámite en el que se planteó la cuestión de la falta de comunicación previa, habría que declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo de no ser porque la Sección entiende que tanto el art. 110.3 de la Ley 30/1992, como el art. 57.2 f) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son inconstitucionales, en virtud de los argumentos que a continuación se exponen en forma resumida:
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El Auto por el que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad comienza por hacer una larga síntesis de la doctrina de este Tribunal acerca de la inexcusable proporcionalidad de los límites que el legislador puede establecer al configurar el derecho de acceso a los Tribunales. Como punto de partida o premisa mayor de su razonamiento, recuerda que, según la jurisprudencia constitucional, son inconstitucionales aquellas normas que impongan condiciones impeditivas u obstaculizadoras del acceso a la jurisdicción, siempre que esos obstáculos legales sean innecesarios por excesivos y carezcan, por tanto, de proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador (así, SSTC 3/1983, 63/1985, 89/1985, 100/1987, 206/1987, 60/1989, 154/1992, etc).
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A modo de premisa menor, el Auto considera, tras el examen de los preceptos cuestionados, que la comunicación previa carece de utilidad práctica o efectiva, que viene a ser un obstáculo al ejercicio de la acción contencioso-administrativa sin justificación alguna, pues queda claro que no puede variar la situación creada por la denegación de la pretensión del recurrente, al no ser factible a la Administración volver sobre su anterior decisión, sin que en ningún caso pueda evitarse la vía jurisdiccional, a diferencia de lo que sucede con la reclamación previa a la vía jurisdiccional civil o laboral. A este propósito, recuerda la STC 4/1988 (fundamento jurídico 5.º) en el sentido de la incompatibilidad de aquellos requisitos meramente formales para acceder al proceso que carecen de finalidad alguna.
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Por otra parte, y a resultas de la concreta normativa aplicable, las consecuencias son aún más graves si se tiene en cuenta, según la Sala proponente, que la subsanabilidad hay que referirla a la acreditación, pero no al hecho en sí de la comunicación que ha de ser previa en todo caso. Entender lo contrario, esto es, la posibilidad de una comunicación posterior a la interposición del recurso, chocaría con los términos en que se hallan concebidos los preceptos legales que regulan este requisito procesal.
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Por providencia de 23 de mayo de 1995, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión.
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Por escrito registrado el 9 de junio de 1995, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, solicitando que se desestime totalmente la cuestión planteada. Comienza por afirmar que el art. 57.2 f) L.J.C.A. es un apartado introducido por la Disposición adicional undécima de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (L.R.J.P.A.C.), la cual agota su contenido preceptivo en la adición de la letra f) al art. 57.2 L.J.C.A. No hay lugar, pues, a distinguir entre el art. 57.2 f) L.J.C.A. y Disposición adicional undécima L.R.J.P.A.C.: la inconstitucionalidad del primero acarrea necesariamente la inconstitucionalidad de la segunda y a la inversa.
Otro podría ser el caso del art. 110.3 L.R.J.P.A.C. El art. 57.2 f) L.J.C.A./Disposición adicional undécima L.R.J.P.A.C. hacen del «acreditamiento» de la comunicación previa un documento que preceptivamente ha de acompañar al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. Con otras palabras: el art. 110.3 L.R.J.P.A.C. se contrae a establecer un deber, pero no precisa su alcance, su modo procesal de cumplimiento y las consecuencias procesales de su infracción. Si, por tanto, resultara inconstitucional el art. 57.2 f) L.J.C.A./Disposición adicional undécima L.R.J.P.A.C., de ahí no se seguiría forzosamente la inconstitucionalidad del art. 110.3 L.R.J.P.A.C., que podría subsistir perfectamente como lex imperfecta, es decir, como un precepto que establece un deber sin sancionar su incumplimiento, al menos hasta que el legislador procesal contencioso-administrativo estableciera un régimen ajustado a la norma fundamental.
En nuestro caso, resulta manifiesto que la norma de la que depende realmente un posible fallo de inadmisibilidad es el art. 57.2 f) L.J.C.A./Disposición adicional undécima L.R.J.P.A.C., no el art. 110.3 L.R.J.P.A.C. La hipotética invalidación del primer precepto por contrario al art. 24.1 C.E. no tendría por qué afectar al segundo por las razones indicadas. En consecuencia, y sin perjuicio de que se tenga muy en cuenta el art. 110.3 L.R.J.P.A.C., parece razonable entender que la cuestión tiene por objeto el art. 57.2 f) L.J.C.A. y la Disposición adicional undécima L.R.J.P.A.C. que lo introdujo dejando fuera de ella al art. 110.3 L.R.J.P.A.C.
Considera que el art. 57.2 f) L.J.C.A. no es contrario al art. 24.1 C.E. en virtud de los siguientes argumentos:
El Auto de planteamiento resume correctamente la doctrina constitucional pertinente para decidir la cuestión. Por reducir las citas a una sola, se remite al resumen doctrinal que puede leerse en la STC 48/1995, fundamento jurídico 2.º: la libertad de configuración del legislador no autoriza a imponer los obstáculos en el acceso al proceso que sean innecesarios y excesivos, o carezcan de razonabilidad o proporcionalidad; las exigencias formales han de adecuarse a la naturaleza del proceso y tener finalidades discernibles y suficiente justificación; aun si la exigencia formal supera el control de razonabilidad intrínseca, no puede conducir a consecuencias desproporcionadas, sino que ha de atemperarse a la gravedad de la infracción y al grado de frustración de la finalidad legítima perseguida.
En definitiva, pues, en su opinión se trata de efectuar un juicio constitucional de razonabilidad y de proporcionalidad. Ha de indagarse, primero, la razonabilidad del fundamento en que pretenda apoyarse el requisito restrictivo del acceso a la jurisdicción (exigencia de comunicación previa), y ponderar después la dificultad que su satisfacción supone para el recurrente en vía contencioso-administrativa y las consecuencias de su omisión. Hemos de tener en cuenta que las exigencias constitucionales pro actione dimanantes de los arts. 24.1 y 106.1 C.E. han de ser más intensas cuando se trata de denegar el examen de fondo de un asunto (inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo) cerrando el acceso al control jurisdiccional de la actividad administrativa, que cuando, por ejemplo, está en juego solamente la impugnación mediante recurso de una resolución judicial previa (SSTC 37/1995, fundamento jurídico 5.º, 55/1995, fundamentos jurídicos 2.º y 3.º, y 58/1995, fundamento jurídico 2.º; especialmente importante para este asunto es también a su juicio, la STC 55/1995, relativa a una inadmisibilidad contencioso-administrativa). Como ha afirmado la STC 294/1994, fundamento jurídico 3.º, doctrina confirmada por la STC 8/1995, los administrados tienen «derecho (...) a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1.C.E.), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 C.E.), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.)».
Seguidamente examina los elementos relevantes para el juicio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, la finalidad de la comunicación previa, la carga que supone y las consecuencias procesales de su incumplimiento.
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La finalidad de la comunicación previa. Alega que la finalidad inmediata de la comunicación previa es poner en conocimiento de la Administración el propósito de interponer recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto. La finalidad mediata o de segundo grado no es única (v. gr., ejercicio de las potestades de revisión de oficio y revocación) sino que puede ser plural (por ejemplo: además del posible ejercicio de las potestades de revisión de oficio y revocación, la preparación del expediente administrativo que habrá de ser remitido; los contactos entre la Administración activa y su abogado para la defensa jurisdiccional del asunto; la fijación de la línea a seguir en casos análogos ante la litigiosidad desencadenada). Ocurre, sin embargo, que estas finalidades -y otras similares que acaso pudieran sugerirse-...
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