SENTENCIA 83/1993, de 8 de Marzo, del Pleno del Tribunal constitucional en las Cuestiones de Inconstitucionalidad 2879/1990, 2161/1991, 2162/1991 y 2187/1991 (acumulados), en relacion con determinados preceptos de las Leyes 33/1987, 44/1983, 37/1988, 4/1990, 31/1990 y 50/1984, de Presupuestos generales del Estado, en cuanto se refiere al limite...

Marginal:BOE-T-1993-9764
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Julio Diego González Campos y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 2.879/90, 2.161/91, 2.162/91 y 2.187/91, todas ellas promovidas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con diversas Leyes de Presupuestos Generales del Estado: la primera cuestión respecto del art. 56 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, en cuanto al límite de 187.950 pesetas mensuales que impone a la cuantía del reconocimiento, actualización y concurrencia de pensiones públicas; la segunda respecto del art. 51 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, y demás preceptos homólogos que, hasta 1988 inclusive, han mantenido el mencionado límite invariado, así como de los arts. 46 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre; 41 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, y 41 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, en lo relativo a sus respectivos límites cuantitativos; la tercera respecto de los mismos preceptos que la segunda; y la cuarta respecto del art. 44 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, y demás homólogos que, también hasta 1988, han mantenido el límite señalado, así como de los artículos ya citados de las Leyes 37/1988, 4/1990 y 31/1990. Han comparecido y formulado alegaciones el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. El 14 de diciembre de 1990 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala del 19 de noviembre anterior, en el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad con relación al art. 56 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 23 de diciembre de 1987, en cuanto a la tasa (187.950 pesetas mensuales) que impone a la cuantía del reconocimiento, actualización y concurrencia de pensiones públicas.

      La cuestión se suscita en el recurso de suplicación interpuesto por doña Karmele Ruiz Antolín contra la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 6 de Vizcaya de 14 de marzo de 1990, dictada en proceso sobre declaración de invalidez permanente, que declaró el derecho de la actora a percibir una pensión en cuantía del 150 por 100 de la base reguladora de 195.000 pesetas, equivalente a 292.500 pesetas mensuales, siendo así que el art. 56 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 23 de diciembre de 1987 establece el máximo de 187.950 pesetas mensuales. Para el órgano judicial proponente, toda Ley de Presupuestos admite un contenido mínimo, elemental e inalterable, si bien tolera complementos variados y variables. Además de contener las previsiones contables necesarias para definir lo que por Presupuestos del Estado se entiende, puede incluir disposiciones que atañen a materias específicas de Ley ordinaria y encierran pautas de organización y/o dirección de la política económica, a fin de que -la vista puesta en las peripecias y requerimientos de un período presupuestario concreto y no en los de un futuro más lejano- el Gobierno se haga con instrumentos aptos para perfeccionar el proceso llevadero a la fijación definitiva del estado de ingresos y gastos que entonces presenta. A cambio de lo conceptualmente discreto y temporalmente limitado de esas opciones adicionales, el poder parlamentario de enmienda sufre una restricción -que, en parte, suspende su ejercicio- motivada por tales circunstancias y basada en la presuposición o condición implícita de que el fundamento de coartar así la acción legislativa no ha de operar ni extenderse más allá de los límites razonables que un modesto lapso de tiempo -cual el de la anualidad presupuestaria- viene a justificar. Lo expeditivo de ciertas decisiones económicas explica lo excepcional de la regla por la que, si el Gobierno se opone a su tramitación, no se pueden sustanciar las enmiendas que, propuestas por el Parlamento, provoquen un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios. Por ello, ninguna Ley de Presupuestos puede perpetuar, acudiendo a arbitrios de eficacia indirecta o usando de reiteraciones normativas en el seno de su contenido adicional, un estado de cosas cuya finalidad, bajo las apariencias de excepción al poder legislativo de enmienda, logre ampliar semejante restricción respecto de la regla jurídica indefectiblemente repetida a un período de tiempo mucho más duradero que el de la anualidad a que se debe contraer, ya que entonces se produciría una privación amparada en la letra del art. 134.6 de la Constitución, pero que, en cuanto incompatible con su espíritu, destruye las previsiones razonables del legislador constituyente.

      El art. 56 cuestionado no constituiría infracción alguna si su disposición -que fija un máximo de 187.950 pesetas mensuales al importe de las pensiones públicas únicas o a la suma de las concurrentes lucradas por un beneficiario- entrañara una operación consecuente con la previsión de los créditos presupuestarios, asignados a las oportunas necesidades públicas, y con el objetivo de reducir el gasto público sola y únicamente en el curso de la anualidad a que la medida así adoptada figura circunscrita. Ahora bien, huelga discurrir sobre lo conveniente de intentar, antes de decidirse al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, una adecuación al texto constitucional del artículo cuestionado, pues lo descarta la misma STC 134/1987 cuando enuncia y anticipa el principio de que la cláusula debatida puede consumar una sustracción de competencias, de que se adueñaría el Gobierno, al poder legislativo si su ininterrumpida inserción en sucesivas Leyes de Presupuestos le reviste de un carácter, sistemático y permanente, que excede de los límites inexcusablemente obligados entonces. Así, la reiteración sistemática, inspirada en criterios que sirven a designios más vastos y complejos que el de la cobertura y/o justificación técnicas de la aritmética anual presupuestaria, de una disposición formalmente temporal y empero sospechosa de atender a otras finalidades puede adolecer de un vicio que determine la propuesta de inconstitucionalidad. Defecto por el cual, andando el tiempo y a la larga, se sustraería al debate de las Cortes Generales -concienzudo, reflexivo y extenso- la norma que, con la vista puesta en las metas de un decisionismmo inspirado en otra suerte de motivaciones, se obtiene por el procedimiento abreviado de elaboración de la Ley de Presupuestos. Acontecimientos posteriores a la citada Sentencia han forjado, en virtud de la reiteración de la cláusula debatida, el supuesto de hecho necesario para promover la cuestión de inconstitucionalidad desde esa perspectiva. En efecto, los preceptos homólogos de las siguientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado mantuvieron, para las anualidades transcurridas de 1985 a 1988 inclusive, el mismo límite de 187.950 pesetas mensuales. El art. 46 de la Ley de Presupuestos de 28 de diciembre de 1988 lo elevó a 193.600 pesetas mensuales y el art. 41 de la de 29 de junio de 1990 lo estableció, por fin, en 207.152 pesetas íntegras mensuales. A juzgar por esta insistencia, no puede menos de reputarse de sistemática la adopción de una medida en que la constancia y el alcance de la reiteración anual no son casuales.

      La reproducción anual del indicado límite denota el ejercicio de la competencia, sustraída por el Gobierno al Parlamento, que el art. 149.1.17 de la Constitución confiere en exclusiva al Estado para proveer, mediante la promulgación de Leyes ordinarias, al régimen económico de la Seguridad Social. Es éste, el de régimen económico, un concepto definible a la luz del Capítulo Octavo, Título I, de la Ley General de la Seguridad Social. Aunque dicho pasaje -rotulado - no puede utilizarse para interpretar contextualmente la norma constitucional, contribuye aceptablemente a comprender su alcance. Pues bien: el art. 56 cuestionado, como las anteriores y posteriores cláusulas de su mismo tenor, es un episodio visible de un arbitrio -cuya totalidad y localización se perciben gracias al modo en que esos preceptos se concatenan y suceden anualmente- pensado, con perspectiva general y de futuro, para disciplinar el régimen económico y financiero del sistema de la Seguridad Social. El formalismo de su establecimiento anual, que, en rigor, se va perpetuando y gana permanencia, hace inmune al decisionismo gubernamental, autor de tal iniciativa, frente a las tentativas parlamentarias de corregir esa tendencia. La cláusula presupuestaria examinada, junto con las que la proceden y subsiguen en las anualidades respectivas, pertenece a una regla de política económica con la que se pretende definir una de las llamadas exigencias de la economía general en el art. 38 de la Constitución. La inercia de la repetición -a que, como una pieza más de ese juego, coopera la fórmula de este art. 56- lleva a conclusiones no dispares de las que merece la consideración del precepto como reflejo de la tentativa de ordenar jurídicamente el régimen económico y financiero de la Seguridad Social. Incluida la gruesa objeción que, según el art. 134.6 del texto constitucional, suscita el restringir, más allá de lo razonablemente aconsejado por la naturaleza de las cosas, el poder legislativo de enmendar la tendencia material o de fondo que esa cláusula pone de relieve.

      La cuestión que ahora se suscita propone la declaración de nulidad, por incurrir en vicio de inconstitucionalidad originaria, del art. 56 de...

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