Sentencia 35/1992, de 23 de marzo, del pleno del tribunal constitucional, en el conflicto positivo de competencia 1154/1985, promovido por El Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en Relacion con el Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de ordenación del seguro privado. Voto particular.
| Marginal | BOE-T-1992-8038 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 1.154/1985, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado de la Generalidad don Manuel María Vicens Matas, en relación con el Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Seguro Privado. Ha sido parte el Gobierno, representado por el Abogado del Estado. Fue Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
1. El 13 de diciembre de 1985 tuvo entrada en el Tribunal Constitucional un escrito del Abogado de la Generalidad de Cataluña, promoviendo conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, en relación con el Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, por vulnerar la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de seguros y mutualismo no integrado en el sistema de la Seguridad Social, en virtud de lo dispuesto en la Constitución (art.
149.1.11) y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 9.1 y 10.1.4).
2. En sesión celebrada el 3 de octubre de 1985, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña acordó requerir de incompetencia al Gobierno a fin de que derogara algunos preceptos del Real Decreto 1348/1985, de 1 de agosto, publicado en el
los días 3, 5 y 6 del mismo mes. El Consejo de Ministros acordó en su reunión del 6 de noviembre de 1985 no atender el citado requerimiento, tras lo cual el Consejo Ejecutivo de la Generalidad decidió interponer el presente conflicto de competencia, que se apoya en los argumentos que siguen: -
Objeta la Generalidad que, al igual que se hizo mediante la Ley 33/1984, sobre Ordenación del Seguro Privado, el Reglamento impugnado refleja la pretensión del Gobierno del Estado de restringir al mínimo la intervención de las Comunidades Autónomas. Así, el Real Decreto 1348/1985, nace con vocación de ser aplicado en todo el territorio del Estado, incluso en el de las Comunidades Autónomas que disponen de competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de seguros y de competencias exclusivas, respecto al mutualismo de previsión social y Entidades cooperativas. Asimismo, se emplean en su texto numerosas expresiones sin clara conexión competencial (alto control económico-financiero, control de solvencia, etcétera), que responden a la referida orientación ampliadora de las competencias estatales.
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El Consejo Ejecutivo de la Generalidad impugna en concreto los siguientes preceptos:
El art. 2. , apartados 1, 4 y 5, porque la utilización del término previsión posibilita la aplicación del Reglamento a las Mutualidades de previsión social, Entidades que caen bajo la competencia de la Generalidad.
El art. 3. , apartado d), por cuanto no excluye de la legislación específica de seguros privados a las operaciones en él contempladas cuando son llevadas a cabo por las Entidades de previsión social.
El art. 8. , apartado 1, en cuanto que la concesión o denegación de la autorización para la actividad aseguradora es una función ejecutiva que corresponde a Cataluña, siendo una actuación reglada, que no tiene nada que ver con la coordinación de la actividad económica. El art. 12, apartado 1, por las mismas razones.
El art. 14, apartados 2 y 3, al atribuir a las CC.AA. que posean competencias en esta materia, a través de la disposición final primera, núms. 3 y 4, tan sólo la ejecutiva, cuando les corresponde también la de desarrollo legislativo. El art. 25, apartado 1, epígrafes a), b), c), d), f) hasta el primer punto, h) e i) hasta el primer punto; apartado 2 hasta el primer punto y apartado 3, último párrafo, por incidir en los aspectos organizativos de las Sociedades mutuas y cooperativas a prima fija, sin conexión razonable y suficiente con los principios o bases de la ordenación de la actividad aseguradora, regulando además detallada y agotadoramente los requisitos de las mismas.
El art. 38, apartado 1, epígrafes a), b), c), d) y e), hasta el primer punto, y el apartado 2, primer punto: El apartado 1 a), por su remisión al art. 25, queda sujeto a las mismas objeciones que éste; los epígrafes b), c), d) y e), por invadir la competencia de la Generalidad sobre cooperativas en los mismos términos expresados en relación con el art.
25. Todos los preceptos citados, por superar el ámbito competencial estatal que resulta del art. 149.1.11 C.E.
El art. 42, apartado 1, por someter al control del Estado, a través del Ministerio de Economía y Hacienda (M.E.H.), determinadas actividades de las Entidades de seguros, lo que lesiona las competencias ejecutivas de la Generalidad en relación con las que están localizadas en su territorio, cuyo control nada tiene que ver con la competencia de coordinación de que goza el Estado.
El art. 48, por cuanto la materia de que trata no puede ser considerada básica (de hecho, ni tan siquiera la disposición final primera, apartado 3, la incluye en su relación), por lo que debe entenderse que corresponde a la competencia autonómica de desarrollo normativo.
Los arts. 92.1, 93.1 y 3, y 106.1, en la medida en que atribuyen a la Administración central potestades ejecutivas que no le corresponden.
El art. 113.2, en tanto que sólo confiere al M.E.H. la potestad de autorizar el acceso al mercado de las Entidades españolas que tengan por objeto exclusivo el reaseguro, por las mismas razones expuestas en relación con los arts. 8. y 12. Además, dada la amplitud e intensidad de las bases, no parece que pueda considerarse básica la supresión de toda competencia autonómica sobre Entidades de reaseguro.
El art. 117, en su apartado 1, por asignar al M.E.H. la competencia administrativa en todo lo relacionado con el reaseguro. El apartado 2, por considerar como elemento necesario para determinar el objeto de la competencia autonómica el que la localización de los riesgos de las Entidades se limita al territorio de la Comunidad Autónoma, ya que si bien el territorio constituye de forma indiscutible el límite del autogobierno, lo es solamente como delimitación del ámbito sobre el que pueden adoptarse válidamente las decisiones autonómicas, no como acotación de la eficacia de dichas decisiones. Sostiene la representación de la Generalidad que el criterio mantenido en la demanda sobre la localización del riesgo, ha sido ratificado por el propio Gobierno en el Real Decreto Legislativo 1347/1985, de 1 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de la Producción de Seguros Privados, que, en su disposición final primera, 2, sólo se refiere al domicilio y al ámbito de operaciones para determinar la competencia de las Comunidades Autónomas. En cuanto al criterio relativo al ámbito de operaciones, sólo sería respetuoso con las competencias de la Generalidad si se entiende limitado al establecimiento de una organización empresarial permanente, no si se refiere también a la localización de los sujetos que se relacionen con la Entidad. El apartado 3, además, por pretender sujetar la competencia exclusiva prevista en el art. 9.21 del EAC a las bases de ordenación del seguro que pueda dictar el Estado. Respecto al apartado 4 se impugnan las dos primeras proposiciones: La primera por atribuir al Estado funciones ejecutivas; la segunda por atribuir al Estado la competencia del
, no prevista por la Constitución, de la que se derivan determinadas consecuencias de comunicación y que supone un control jerárquico e indeterminado contrario al principio de autonomía. El art. 124.1, por considerar infracción muy grave el incumplimiento reiterado de los acuerdos emanados de la Dirección General de Seguros, omitiendo toda referencia a los procedentes de los Organos de gobierno de las Comunidades Autónomas.
La disposición final primera, apartado 1. , por pretender determinar los preceptos de la Ley 83/1984, que tienen carácter de básicos, lo que excede del contenido material que es propio al Real Decreto, además de declarar básicas actuaciones y decisiones que no lo son o regulaciones dotadas de un excesivo casuismo y detalle. El apartado 2, por idénticas razones y, además, por incluir preceptos que atribuyen al Estado funciones referidas a las cooperativas y al mutualismo. El apartado 4, por cuanto implica rebajar el techo competencial de las Comunidades Autónomas, que no solamente poseen la potestad ejecutiva sino también la de desarrollo legislativo.
La disposición transitoria segunda, por desconocer asimismo las potestades normativas de la Generalidad.
La disposición transitoria sexta, apartado 2, por desconocer las competencias ejecutivas de la Generalidad para la adopción de medidas oportunas en las materias que contempla.
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Finalmente, impugna la Generalidad de Cataluña por su calificación como básicos los siguientes preceptos reglamentarios: Los arts. 26 al 36, ambos inclusive; 39 al 41, ambos inclusive; 43, apartado 1, a partir de
, y apartado 2; 45, apartados 2, 3, 4, 6, 7 y 8; 46, apartados 1 y 4; 47, apartado 2; 49 y 50; 51, apartados 2, 3 desde ..., y 4; 52; 53; 54, apartados 2 y 3; 55, apartados 2, 3, 4, 5, 6 y 7; 56, apartado 2; 57; 58; 59; 60; 61; 63; 64; 65; 66, apartado 1, epígrafes b), c), d) y e), apartados 2, 3, 4 a partir de y apartado 5; 67; 68; 69; 70; 71; 72; 73; 74; 75; 77; 78; 79; 85, apartados 2 y 3; disposición final primera, apartados 2 y 3, y disposición final primera, apartado 3. La impugnación se formula por declarar básica la materia sobre la que versan, como por ampliar todavía más, por vía reglamentaria, la normativa declarada básica
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