SENTENCIA 319/1993, de 27 de Octubre del Pleno del Tribunal constitucional en la Cuestion de Inconstitucionalidad 2111/1988, en relacion con el art. 19.1.2.a) de la Ley de Reforma agraria de andalucia 8/1984, de 3 de Julio, relacionado con otros preceptos de la Misma ley. votos particulares.
| Marginal | BOE-T-1993-28441 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad 2.111/88, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla sobre el art. 19.1.2 a) de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía 8/1984, de 3 de julio, en relación con los arts. 17.3, 18.4, 19.1.1., 20.1 y 20.2 de la misma Ley. Han comparecido la Abogacía y la Fiscalía General del Estado, así como las representaciones de la Junta y del Parlamento de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Con fecha 22 de diciembre de 1988 se registró en este Tribunal un Auto, y las actuaciones adjuntas, mediante el cual la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla promovió cuestión de inconstitucionalidad en el recurso 1932-DF./88, interpuesto por la Asociación Cordobesa de Empresarios Agropecuarios y otros contra el art. 1.2, en relación con el Anexo 3.A, del Decreto de la Junta de Andalucía 215/1988, de 17 de mayo, de Actuación de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba. En dicho precepto se declaran manifiestamente mejorables las fincas (cinco) incluidas en el Anexo 3.A, por incumplimiento de la función social de la propiedad, al no alcanzar el 50 por 100 del valor del rendimiento medio de las explotaciones de la comarca y, al propio tiempo, se declara la necesidad de ocupación por el procedimiento de urgencia de dichas fincas. El recurso contencioso-administrativo se formuló por la vía especial de la Ley 62/1978, alegándose, en sustancia, la infracción del art. 25.1 C.E., por entender que, al publicarse el índice de rendimiento medio en el mismo Decreto que declara la expropiación, los recurrentes fueron sancionados por normas que no pudieron conocer sino en el momento de la expropiación de uso y que se refieren a conductas realizadas antes de que la Comarca se declarase de reforma agraria; también se alegaba como vulnerado el art. 14 C.E., por cuanto a los recurrentes no se les había aplicado la garantía de la intimación previa para que cumpliesen la función social de la propiedad antes de proceder a la expropiación, establecida en los arts. 72 de la Ley de Expropiación Forzosa y 5 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables.
La Sala, tras oir a las partes y al Ministerio Fiscal (que se opuso, al igual que la demandada, al planteamiento de la cuestión) formula cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 19.1.2. a) de la Ley de Reforma Agraria, en relación con otros preceptos de la misma Ley, por considerar que pueden ser contrarios a los arts. 25.1 y 149.1.18., en relación con los arts. 14, 139.1 y 149.1.1. C.E. En síntesis, la Sala entiende, por mayoría, que no se ajusta a la Constitución la declaración de expropiación realizada en el mismo Decreto en que se publicaron los índices de rendimiento medio, en virtud de los cuales se expropió (al no alcanzar las fincas el 50 por 100 del valor de dichos índices), ni la falta de intimación previa a los expropiados para que cumpliesen los deberes que les imponía la función social de la propiedad. Entiende también la Sala, igualmente por mayoría, que tales supuestas infracciones constitucionales derivaron del artículo de la Ley de Reforma Agraria cuestionado, del que fue directa aplicación el Decreto 215/1988 de la Junta de Andalucía.
El razonamiento del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, tanto por lo que se refiere al juicio de relevancia como a las dudas de inconstitucionalidad es, en resumen, el siguiente:
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La Sala entiende que el Decreto 215/1988 se ajusta estrictamente a lo dispuesto por la Ley de Reforma Agraria, es decir, que ésta establece inequívocamente que en el mismo Decreto de Actuación Comarcal se han de fijar los índices de rendimiento medio y publicarse la relación de fincas sujetas a inmediata expropiación, tras su declaración como fincas manifiestamente mejorables, por no alcanzar el 50 por 100 del valor de esos índices. A juicio de la Sala, no cabe una interpretación distinta y no contraria a la Constitución del art. 19.1.2 a), en relación con el 18.4 de la Ley, es decir, que, en aplicación de la misma, tendría que existir un primer Decreto (el de Actuación Comarcal) en el que se fijaran los índices, y un segundo Decreto,
, en el que se declarasen las fincas a expropiar por incumplimiento de dichos índices, pues la Ley no alude a este segundo Decreto. Por tanto, no sería posible evitar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, acomodando el precepto legal a la Constitución por vía interpretativa, como ordena el art. 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. -
Así formulado el juicio de relevancia, la Sala considera, que el art. 19.1.2 a) citado infringe el art. 25.1 C.E. Empieza por afirmar, en tal sentido, mediante un extenso razonamiento, que la expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad es una verdadera sanción administrativa, a efectos de lo dispuesto en el citado art. 25.1, aunque no desconoce la declaración en contrario expresada en el Auto de 1 de julio de 1987 de la Sección Cuarta de este Tribunal Constitucional. Sobre aquella base, considera que no se podía sancionar (expropiando) por el incumplimiento de deberes no conocidos con anterioridad a la expropiación (sanción) misma, entendiendo, que la norma que tipificaba esos deberes es la que fijó los índices de rendimiento medio de cada comarca de reforma agraria. Esta norma tipificadora de la sanción no cumple el requisito de lex praevia, derivado del art. 25.1 referido. Además, al obtenerse los índices de rendimiento medio a través de los datos de aprovechamiento de los últimos cinco años, se prevé sancionar por hechos anteriores a la norma, es decir, por conductas imposibles de evitar ya en el momento en que se tipificó la infracción.
En segundo lugar, la Sala entiende que la Ley andaluza conculca el art. 149.1.18. C.E., en relación con los arts. 14, 139.1.1. de la misma Norma fundamental, porque no prevé la intimación al propietario para cumplir los deberes derivados de la función social de la propiedad con carácter previo a la eventual expropiación de uso, al efecto de permitirle subsanar aquel incumplimiento y evitar la expropiación. Dicho requisito de intimación previa se establece, en cambio, en la legislación estatal (art. 74 Ley de Expropiación Forzosa y art. 5 Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables) y, según la opinión mayoritaría de la Sala, debía haber sido respetado por la legislación autonómica. No desconoce la Sala la Sentencia 37/1987 de este Tribunal, donde se declaraba que la Comunidad Autónoma tiene competencia para establecer nuevas causae expropriandi en esta materia, pero considera que el requisito de la intimación previa (o su ausencia) no es un elemento de la causa expropriandi, sino de las garantías del procedimiento expropiatorio, que debían ser uniformes y reguladas en exclusiva por la legislación estatal, ex art. 149.1.18. C.E., según se declaraba en la propia STC 37/1987. Por eso considera la Sala que el problema de la supuesta inconstitucionalidad del art. 19.1.2 a) de la Ley de Reforma Agraria se plantea desde una perspectiva distinta (por otros motivos) a la que abordó la STC 37/1987, que declaró dicho precepto conforme a la Constitución. De ahí que nada impida plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad.
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Por providencia, de 8 de febrero de 1989, la Sección Tercera acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones remitidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Nación, al Parlamento de Andalucía, al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y a la Fiscalía General del Estado a efectos de que, por plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen oportunas. Se acordó, asímismo, publicar la incoación de la cuestión en los
, para general conocimiento. -
Mediante escrito registrado el día 22 de febrero, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa, de conformidad con el cual aun cuando el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
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Mediante escrito registrado el día 27 de febrero, el Presidente del Senado rogó se tuviera a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
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Mediante escrito registrado el día 28 de febrero, presentó sus alegaciones la Fiscalía General del Estado en los términos que a continuación se resumen:
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En lo que se refiere a la supuesta conculcación de lo dispuesto en el art. 25.1 C.E., se comienza por advertir que no resulta determinante el hecho de que la propia Ley 8/1984 utilice expresamente, en su art. 20, la palabra
al hablar de los supuestos en que procede acordar la expropiación, pues dicho término posee en nuestro Derecho un significado genérico, equivalente a la consecuencia jurídica del incumplimiento de una norma u obligación. El problema -se añadeha sido ya resuelto por el Tribunal Constitucional en su STC 42/1989, de conformidad con la cual ..., pronunciándose en sentido idéntico los AATC 631/1987, 657/1987 y 824/1987. Al tratarse de una doctrina ya consolidada, es preciso concluir en que a la expropiación de fincas manifiestamente mejorables no le son aplicables las
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