SENTENCIA 385/1993, de 23 de Diciembre, del Pleno del Tribunal constitucional en los Recursos de Inconstitucionalidad 826/1986, 839/1986 y 842/1986, promovidos por el Parlamento de Cataluña, el Gobierno vasco y el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados articulos del Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril,...

Marginal:BOE-T-1994-1905
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad núms. 826/86, 839/86 y 842/86, interpuestos respectivamente por el Parlamento de Cataluña, el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra determinados artículos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Ha comparecido el Abogado del Estado en representación y defensa del Gobierno de la Nación y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Por escrito presentado en este Tribunal el 18 de julio de 1986, el Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de éste, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 25.2, 49, 50, 52, 54.1, 2 y 3, y 59, en cuanto son declarados básicos por la Disposición final séptima, 1a), así como contra los arts. 129, apartados 1 b), c) y d), 2 b) y 3, 145, 150.1 b), 158, 160.1, 410.2, 414 y Disposición final séptima , apartados 1 b) y 2, todos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, alegando como fundamento de la pretendida inconstitucionalidad la infracción de los arts. 82 y 149.3 de la Constitución, en conexión éste último con los arts. 9.8 y 48.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

      En otro escrito presentado el 23 de julio siguiente, el Gobierno Vasco, a quien representaba su Abogado, don Faustino López de Foronda, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 197 a 231, 273, 288, 316 a 391, 394 a 409, 411 a 413, 415 a 431, 443, y 445, así como contra la Disposición final séptima del mismo Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

      A su vez, la Generalidad de Cataluña, representada por su Abogado don Manuel M. Vicens Matas, interpuso el mismo día 23 de julio otro recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 11.3; 25.2; 49; 50; 52; 54.1.2 y 3; 59; 61; 67.3, último inciso; 126.2; 129, apartado 1, epígrafes b), c) y d), apartado 2, epígrafe b), núms. 2 -excepto la primera proposición-, 4, 6 y 7 y apartado 3; 145; 150.1 b); 158; 160.1 y 2; 410.2; 414; 460.5 y Disposición final séptima, apartados 1 a) y b), primera proposición, y 2, del Real Decreto 781/1986, de 18 de abril.

      Las Secciones Segunda y Tercera de este Tribunal, en tres providencias de 23 y 30 de julio y 30 de septiembre de aquel año, acordaron admitir a trámite los tres recursos de inconstitucionalidad mencionados, adoptando las medidas establecidas en el art. 34.1 de la LOTC y ordenando que se publicara la incoación en el para general conocimiento. El Senado se personó en todos los procedimientos mediante sendos escritos de su Presidente que llevan las fechas 12 de agosto y 2 y 26 de septiembre, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Por su parte, el Congreso de los Diputados, a través de su Presidente, manifestó el 16 y el 30 de septiembre que no haría uso de las facultades de personarse y formular alegaciones, pero puso a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.

      El Abogado del Estado pidió por escrito de 3 de septiembre la acumulación de los recursos 826 y 839/86, acumulación que amplió al 842/86 en otro escrito de 9 de octubre, por concurrir en ellos los requisitos del art. 83 de la LOTC. Una vez oídas las partes al respecto, el Pleno del Tribunal, por Auto de 20 de noviembre de 1986, accedió a la acumulación de los recursos 839/86 y 842/86 al primeramente registrado con el ordinal 826/86, concediendo un plazo de quince días para que el Abogado del Estado pudiera formular sus alegaciones, lo que así hizo en su momento.

      Y por providencia de 21 de diciembre de 1993 se ha señalado para la deliberación, votación y fallo el día 23 de diciembre del corriente año, en que han tenido efecto.

    2. El Parlamento de Cataluña en el escrito de formalización plantea como cuestión central del recurso la que consiste en determinar si los límites de lo básico -y, por tanto, lo reservado a la competencia estatal- han podido ser modificados por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. En tal aspecto cabe afirmar que un Decreto Legislativo puede explicitar lo que es implícitamente básico, pero no crear nuevas bases sin apoyatura de normas legales precedentes, pues las facultades de regularizar, aclarar y armonizar permiten al Decreto Legislativo declarar que una norma tiene carácter básico, pero siempre con fundamento en una norma legal anterior. En caso contrario un texto refundido daría más posibilidades al Gobierno que un texto articulado, a pesar de que más vinculado aún debe estar cuando se trata de una simple refundición. Además, una interpretación institucional de la función del Gobierno en relación con el establecimiento de bases estatales avala también esta tesis. Aun cuando reiterada jurisprudencia del T.C. haya establecido que reglamentariamente puedan establecerse bases, la acotación de lo básico ha sido siempre reservada a la Ley emanada de las Cortes. Consecuentemente, si en el presente caso pudiera el Decreto Legislativo alterar los límites de la submateria básica, nos encontraríamos con la paradójica situación de que el Gobierno podría alterar los límites de lo básico cuando no puede modificar su contenido. A ello se añade que ni en el supuesto de un texto articulado podría el Decreto Legislativo modificar la propia Ley de Bases (art. 83 C.E.) y que la Ley que ha dado origen al Decreto Legislativo 781/1986 es una Ley de Bases, no en el sentido de ley de delegación, sino en el de ley donde se establece la normativa básica que ha de respetar la legislación autonómica. Es claro pues, que adicionar nuevas normas básicas es tanto como alterar esa delimitación e infringir la Ley 7/1985.

      Por otro lado, la fijación expresa de las bases en una ley formalmente de bases impide proseguir con la utilización del método deductivo. Es cierto que la materia , que da título a la Ley 7/1985 y está reconocida como competencia a la Generalidad por el art. 9.8 de su Estatuto de Autonomía, se encuentra conectada con otros sectores. Por ello el establecimiento de la normativa básica en régimen local no significa la inexistencia de normas básicas en esos sectores conexos, pero por más que se relativice el régimen local no puede llegarse en nuestro ordenamiento a su inexistencia. Hay aspectos nucleares, como los organizativos, que son régimen local y sólo régimen local, para cuya determinación, en general, deberá atenderse a la regulación contenida en la Ley 7/1985, de manera que si de ella cabe extraer una voluntad de completud, será ilícita cualquier incidencia en la delimitación de lo básico. Los razonamientos expuestos, aun basándose fundamentalmente en la actuación ultra vires del Decreto Legislativo, encierran problemas de constitucionalidad y sólo ante este Tribunal pueden residenciarse. Además, en este caso, la pérdida del carácter básico no altera la naturaleza legal del precepto, siendo por tanto imposible su impugnación en vía contencioso-administrativa.

      En segundo lugar, la Disposición final séptima, 1 a), declara básicos diversos preceptos del Texto Refundido. En algunos casos dicha declaración no supone la introducción de nuevas normas básicas, pero en otros se altera la delimitación de lo básico y se incurre por ello en inconstitucionalidad. Por ejemplo, el art. 25.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 reserva a la Ley aprobada por las Cortes Generales la modificación de la denominación y capitalidad de las provincias. Sin embargo, la Ley 7/1985 se ocupa ampliamente de la Provincia y en ella puede inducirse una voluntad de delimitación acabada de lo que sea básico en cuanto a la regulación de tal ente local. Además, su art. 5, que ordena las fuentes aplicables a cada subsector, permite en el apartado A), referente a la organización, que sólo se aplique la legislación autonómica y los reglamentos de las Corporaciones locales además de la Ley de bases, por lo que no cabe otra normativa estatal que la Ley 7/1985 en estos aspectos organizativos. La reserva de la competencia al Estado sobre tan particular extremo no deriva del art. 141 de la C.E., ya que éste se refiere sólo a la alteración de los límites provinciales, como se refleja en el art. 25.2 del Texto Refundido, donde se distingue entre la alteración de límites, que requiere Ley Orgánica, y el cambio de denominación o capitalidad, para lo cual se exige Ley ordinaria. A todo ello se añade la STC 31/1981 que mantuvo la constitucionalidad de la fijación de la sede de las Corporaciones Provinciales por Ley de Cataluña que supone un argumento analógico favorable al carácter autonómico de la competencia. Por todo ello bien puede concluirse que el art. 25.2 ha introducido una nueva norma básica en contradicción con lo dispuesto en la Ley 7/1985, incurriendo así en inconstitucionalidad.

      Asimismo, los arts. 49, 50, 52, y 54.1, 2 y 3, hacen referencia a la sede de las sesiones, a las actas de las mismas y a la necesidad de informes previos para la adopción de Acuerdos. La inconstitucionalidad de los mismos se apoya en idénticos argumentos a los ya expuestos. Se trata de materia de organización y funcionamiento y el art. 5.A) excluye otra legislación estatal que no sea la Ley 7/1985, pues ésta pretende ser completa. Y respecto a la sede ha de invocarse nuevamente la STC 31/1981.

      Por último, el art. 59...

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