SENTENCIA 329/1993, de 12 de Noviembre, del Pleno del Tribunal constitucional en el Conflicto positivo de Competencia 74/1986, promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, en relacion con los arts. 5 y 6, apartado 5., del Real decreto 1613/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica parcialmente el decreto 833/1975, de 6...
| Marginal | BOE-T-1993-29236 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 74/86, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado Jefe del Servicio de cuestiones constitucionales y estatutarias, don Manuel María Vicens Mata, frente a los arts. 5 y 6, apartado 5., del Real Decreto 1.613/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica parcialmente el Decreto 833/1975, de 6 de febrero, y se establecen nuevas normas de calidad del aire en lo referente a contaminación por dióxido de azufre y partículas en suspensión. Ha comparecido el Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación, y ha sido Magistrado Ponente el Presidente de este Tribunal, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer del Pleno.
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Antecedentes
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Por escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 21 de enero de 1986, el Letrado Jefe del Servicio de Cuestiones Constitucionales y Estatutarias de la Generalidad de Cataluña, en nombre y representación de su Consejo Ejecutivo, promovió conflicto positivo de competencia frente a los arts. 5 y 6, apartado 5., del Real Decreto 1.613/1985, de 1 de agosto, por el que se modifica parcialmente el Decreto 833/1975, de 6 de febrero, y se establecen nuevas normas de calidad del aire en lo referente a contaminación por dióxido de azufre y partículas en suspensión.
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Los términos del conflicto y su fundamentación jurídica resultan ser los siguientes, según se fijan en la demanda:
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El Consejo de Ministros acordó, en su reunión celebrada el 11 de diciembre de 1985, estimar en parte el requerimiento de incompetencia formulado por la Generalidad, sin atenderlo totalmente, ya que la declaración de
que el Decreto recurrido permite dictar al Gobierno, ciertamente, puede considerarse un acto de ejecución que normalmente corresponda a la Comunidad Autónoma, pero existen supuestos de contaminación en zonas que afectan al territorio de más de una Comunidad Autónoma, en los que la competencia para su declaración debe corresponder al Estado. -
Habida cuenta de lo infructuoso del trámite de previo requerimiento, se resolvió formalizar la demanda de conflicto. Las reglas de competencias en materia de protección de medio ambiente son las siguientes: El art. 148.1.9 de la Constitución, que establece que corresponde a las Comunidades Autónomas que asuman la competencia en sus Estatutos la gestión en materia de protección del medio ambiente. Por su parte, el art. 149.1.23 de la Constitución reserva al Estado aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección. El Estatuto de Autonomía dispone en su art. 10.1.6 que corresponde a la Generalidad, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que en la misma se establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades autonómicas para establecer normas adicionales de protección. Por último, mediante los Reales Decretos 2.210/1979, de 7 de septiembre; 1.496/1983, de 20 de julio, y 2.576/1983, de la misma fecha, se traspasaron las funciones y servicios en esta materia.
Sentadas las reglas de distribución competencial, es preciso examinar cuál sea la naturaleza de las declaraciones de las llamadas
previstas en el Real Decreto impugnado. Es incuestionable que se trata de un típico acto de ejecución: de aplicación de las normas previstas en el ordenamiento a un supuesto concreto. En realidad, el Gobierno no discute esta naturaleza ejecutiva de los actos de declaración. La controversia surge respecto de las declaraciones que puedan afectar a áreas contaminadas que se extiendan por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, situación en la que el Estado reclama su competencia. Sin embargo, la posición estatal no puede ser aceptada, puesto que las competencias del Estado para la protección del medio ambiente quedan exclusivamente ceñidas a dictar la legislación básica y no a tomar decisiones de naturaleza ejecutiva. Y, aunque fuera cierto -como hipótesis de razonamiento- que la dimensión supracomunitaria por razón del territorio pudiera hacer necesaria la intervención del Gobierno, debe recordarse que, como señala la STC 80/1985, la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca o la eficacia de las medidas no crea por sí misma competencia alguna para el Estado ni puede ser utilizada para limitar indebidamente las competencias autonómicas. Los títulos competenciales nacen de la Constitución y no de la interpretación unilateral que de estos preceptos hagan los poderes constituidos. Por el contrario, hay que partir, también, de la presunción de que, de resultar las medidas necesarias, es de suponer que se adopten por las Comunidades Autónomas en ellas. Siendo así, y de llegar el caso, la Generalidad podrá acordar las medidas que crea pertinentes frente a la contaminación, sin perjuicio de que otras Comunidades Autónomas puedan en sus respectivos territorios hacer idénticas declaraciones y de que, incluso, -sin coacción alguna puedan arbitrarse fórmulas para paliar los efectos contaminantes del dióxido de azufre y de las partículas a que hace referencia la disposición controvertida en el conflicto. -
Existen dos aspectos de la cuestión que no pueden ser orillados. En primer lugar, que las zonas en que se produzcan fenómenos de contaminación atmosférica pueden muy bien no coincidir con los territorios de las Comunidades Autónomas y, pese a que el constituyente por fuerza tuvo que conocer este hecho, distribuyó las potestades para la protección del medio ambiente sin hacer reserva competencial alguna de las facultades de ejecución en favor del Estado. Y, en segundo lugar, si las Comunidades Autónomas no cumpliesen con las obligaciones derivadas de su competencia, la Constitución en su art. 155 prevé medidas coercitivas que el Gobierno puede instar de la Cámara Alta.
En suma, no puede razonablemente sostenerse que si la contaminación atmosférica va más allá del territorio de la Generalidad -lo cual no deja de ser un asunto de difícil determinación- esta circunstancia legitime al Estado para despojar a la Comunidad Autónoma de sus competencias.
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Es notorio, por otra parte, que nada impide que actuaciones de la Generalidad realizadas dentro de su competencia puedan producir algún efecto fuera de su territorio, tal y como se reconoció en la STC 37/1981.
En virtud de lo expuesto, se solicita de este Tribunal que declare que la titularidad de las competencias ejecutivas sobre medio ambiente previstas en los arts. 5 y 6, apartado 5. del Real Decreto recurrido, corresponde a la Generalidad de Cataluña, y, en consecuencia, se anulen los referidos preceptos.
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Por providencia de 29 de enero de 1986, la Sección Primera del Pleno acordó: admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos que a ella se adjuntan al Gobierno, a través de su Presidente, con el fin de que formulasen las alegaciones que estimara procedentes en el plazo de veinte días (art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en adelante, LOTC); dirigir comunicación al Presidente del Tribunal Supremo, a los fines previstos en el art. 61.2 de la LOTC, y publicar la formalización del conflicto en el
y en el Diario autonómico correspondiente. -
El Abogado del Estado, en escrito de alegaciones presentado el 27 de febrero de 1986 y en representación del Gobierno, solicitó de este Tribunal que desestimara las pretensiones de la Generalidad de Cataluña y declarase que los arts. 5 y 6.5 del Real Decreto impugnado,
, no contravienen la distribución constitucional de competencias. Una pretensión que se funda en los siguientes razonamientos: -
Es de destacar que la Generalidad no pretende cuestionar la competencia normativa del Estado ejercida en la disposición recurrida, únicamente se imputa a los arts. 5 y 6.5 de la misma una extralimitación competencial en la medida en que se considera que la declaración de
constituye un acto de ejecución de la legislación vigente. Cuando el Gobierno contestó al requerimiento autonómico de competencia aseveró que existían supuestos de contaminación del aire en los que la Generalidad carecía de competencias de ejecución, por ejemplo, cuando el ámbito territorial de la zona fuera superior al de una Comunidad Autónoma. A este extremo se contrae el objeto del conflicto. Dicho esto, la tesis defendida por el Gobierno es perfectamente respetuosa con los ámbitos competenciales estatal y autonómico, según se razona a continuación. -
Sabido es que incumbe al Estado, según el art. 149.1.23 de la Constitución, dictar la legislación básica en la materia. Existen reiterados pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que se ha mantenido que el concepto de es material y no formal y que por él debe entenderse:
(STC 1/1982). Además, lo básico no ha de limitarse al nivel normativo, sino que pueden contenerse aspectos básicos en normas reglamentarias e incluso en actos de ejecución (STC 42/1983). En concreto, en materia ...
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