Sentencia número 250/1988, de 20 de diciembre, del pleno del tribunal constitucional, en el recurso de inconstitucionalidad número 491-84, contra determinados preceptos de La Ley 7/1984, de 3 de abril, reguladora del fondo de compensación Interterritorial, por la que se desestima dicho recurso.
| Marginal | BOE-T-1989-884 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomas y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
ucionalidad núm. 491Diputados, representados por el Comisionado don José María Ruiz Gallardón, contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial. Ha comparecido el Gobierno representado por el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Tomás y Valiente, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Por escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el día 3 de julio de 1984, don José María Ruiz Gallardón, Comisionado por cincuenta y tres Diputados del Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 7/1984, de 31 de marzo, reguladora del Fondo de Compensación Interterritorial, que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» del mismo día 3 de abril.
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En el escrito de interposición del recurso, tras afirmar el cumplimiento de sus presupuestos y requisitos procesales, pasan los recurrentes a fundamentar sus motivos de impugnación en los términos que a continuación se resumen:
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Iniciando la exposición de lo que llaman los recurrentes el «motivo primero de inconstitucionalidad» (infracción del art. 158.2 de la Constitución, al no cumplir la Ley recurrida las finalidades previstas en dicho artículo), se refieren a los antecedentes constitucionales del citado art. 158.2, al tratamiento del Fondo de Compensación en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y a la exposición de motivos de la Ley 7/1984. En este examen preliminar, hacen constar los recurrentes que de la escueta regulación constitucional del Fondo de Compensación deriva su finalidad de hacer efectivo el principio de solidaridad (arts. 2 y 138 de la Constitución) y de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, no concibiéndose el Fondo como un medio ordinario de financiación, ni siquiera como una forma de suplir la insuficiente capacidad fiscal de determinadas Comunidades Autónomas. Destacan también los recurrentes lo dispuesto en el art. 74.2 de la Constitución en orden al procedimiento para la adopción, por las Cortes Generales, de las decisiones relativas a la distribución del Fondo de Compensación. De toda esta regulación constitucional cabe concluir -se dice- que el examen de los «antecedentes constitucionales» es insuficiente para resolver todas las dudas que la regulación constitucional plantea (si el Fondo se reparte o no entre todas las Comunidades Autónomas y provincias, si tiene que vincularse o no con los Presupuestos Generales del Estado, si su finalidad es o no corregir sólo desequilibrios territoriales, o también personales, etcétera). Por todo ello, no cabe fundamentar la inconstitucionalidad de la Ley recurrida sin hacer una referencia a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
En cuanto a la regulación sobre el Fondo de Compensación contenida en la LOFCA, se refieren los recurrentes a la cuantía mínima de aquel (no inferior al 30 por 100 de la inversión pública presupuestada), a los destinatarios de las inversiones hechas a su cargo (Comunidades Autónomas, provincias y territorios no integrados en la organización provincial)y a los criterios con arreglo a los cuales se debe proceder a la distribución del Fondo (la inversa de la renta media de cada Comunidad Autónoma, las tasas de emigración y de desempleo, la superficie de la Comunidad y el hecho insular), enumeración que no tiene carácter «limitativo», ya que -observan los recurrentes- la propia Ley admite expresamente la utilización de otros criterios que se estimen procedentes. Por lo demás, la LOFCA dispone que la distribución del Fondo se realice según lo previsto en el art. 74 de la Constitución, aunque no resuelve el problema de si los criterios establecidos en su art. 16 y su ponderación posterior, vinculan o no a las Cortes Generales y, en especial, al Senado. Un punto importante de la LOFCA es, por último, la determinación de las inversiones que se deben financiar, total o parcialmente, con cargo al Fondo de Compensación; según el art. 16.3, la selección de estos proyectos debe hacerse «de común acuerdo» entre el Estado y la Comunidad Autónoma, lo que equivale a conceder al Estado un derecho de veto sobre las inversiones de las Comunidades Autónomas que pretendan financiarse con cargo al Fondo, aunque se refieran a materias en las que la competencia exclusiva corresponde a la Comunidad. Podría entenderse que el Estado sólo trata de garantizar que los recursos del Fondo se apliquen a alguna de las finalidades previstas por la Ley, pero también podría interpretarse como la reserva de una facultad discrecional para decidir sobre la oportunidad de cada inversión. Por último en cuanto a estas consideraciones generales, se realiza un análisis de la Exposición de Motivos de la Ley 7/1984, señalando los recurrentes lo que allí consta en orden al propósito de ponderar los distintos índices o criterios de distribución del Fondo; en lo relativo, en segundo lugar, a la consideración de éste como uno de los instrumentos que persiguen una distribución más justa de la renta y de la riqueza y en lo que se refiere, también, a los objetivos de «redistribución», a la determinación de la base del presupuesto de inversiones sobre la que se aplicará el porcentaje para el Fondo (con exclusión de los gastos de conservación, mejora y sustitución), a la justificación de la decisión de los proyectos de inversión por «común acuerdo» entre el Estado y las Comunidades Autónomas y a la justificación, por último, de que todas las Comunidades Autónomas sean beneficiarias del Fondo.
En relación con las cuestiones reseñadas se formulan ya los motivos concretos de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley 7/1984.
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El primero de los preceptos que se dice inconstitucional es el art. 3.2, epígrafe a), en el que se excluyen de las inversiones a que pueda destinarse el Fondo los gastos de conservación, mejora y sustitución del capital afectado a la prestación de servicios públicos. Dicen, al respecto, los recurrentes que es evidente que la Constitución no contiene un desarrollo suficiente como para concretar y especificar el concepto de «gastos de inversión» que utiliza, siendo, en principio, gastos de inversión tanto los destinados a «nuevas inversiones», como a las inversiones de conservación, mejora o sustitución. En consecuencia -se añade-, la Ley supone «una interpretación restrictiva de la Constitución para la cual no es competente el legislador ordinario, sino que sólo corresponde al Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la Ley fundamental», según se expuso en la STC 76/1983, de 5 de agosto (fundamento jurídico 4.º). La cuestión, además, no se plantea en el sentido de si el legislador puede optar por cualquiera de los modelos posibles en cuanto al Fondo de Compensación, sino en el sentido de que «el legislador debe optar por aquel modelo que permite cumplir de una manera más eficaz las finalidades que la propia Constitución asigne al Fondo», habiéndose resaltado durante el período de discusión parlamentaria que la exclusión de las inversiones de conservación, mejora y sustitución no beneficiarían, precisamente, a aquellas partes del territorio cuya pobreza o desequilibrio respecto de otras se encuentra en la posibilidad de mejorar y reparar su capital presente. Como consecuencia de lo anterior, se ha de entender que el art. 3.2 a) de la Ley que recurre es inconstitucional, pues el legislador ordinario se ha colocado en el lugar que corresponde al Tribunal Constitucional, interpretando de manera restrictiva la expresión «gastos de inversión», que contiene el art. 158.2 de la Constitución, además de perjudicar, con esta restricción, el cumplimiento de las finalidades que el propio precepto atribuye al Fondo.
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Consideran después los recurrentes lo dispuesto en los arts. 4 y 5 de la Ley en orden a los criterios de distribución del Fondo y de definición de las variables. Dice, al respecto, que es muy dudoso que el Fondo deba repartirse entre todas las Comunidades Autónomas, según expresamente establece el art. 4.1 de la Ley impugnada, pues, aún siendo cierto que ello podría contribuir a los fines de redistribución más justa de la renta y la riqueza, se ha de tener en cuenta que la finalidad constitucional del Fondo de Compensación no es distributiva y, menos aún, la basada en los criterios que la Ley establece. En efecto, la Ley 7/1984, establece como criterios determinantes de la aplicación de los fondos parámetros que no permiten conseguir la finalidad de corrección de desequilibrios económicos interterritoriales previstos en la Constitución, lo que deriva, principalmente, de que, conforme a lo dispuesto en el art. 4.2, el 70 por 100 del Fondo se distribuirá en forma inversamente proporcional a la renta por habitante de cada territorio, ponderando dicha distribución en la forma que se indica en el artículo siguiente. Ante todo es necesario observar que esta Ley 7/1984 es una Ley ordinaria y que vulnera incontestablemente lo dispuesto en el art. 16.1 a) de la LOFCA, según el cual «el Fondo se destinará a gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados y se distribuirá de acuerdo con los siguientes criterios: a) La inversa de la renta por habitante. Pues bien, a pesar de la dicción literal del art. 5.1 a) de la Ley del Fondo, la variable que resulte de la...
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