SENTENCIA 225/1993, de 8 de Julio, del Pleno del Tribunal constitucional, en los Recursos de Inconstitucionalidad 418/1987 y 421/1987 y Cuestiones de Inconstitucionalidad 1.902/1991 y 1.904/1991, promovido, el Primero contra los arts. 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad valenciana 8/1986, de 29 de Diciembre; el Segundo...

Marginal:BOE-T-1993-20114
Sección:I - Disposiciones Generales
Emisor:Tribunal Constitucional
Rango de Ley:Sentencia
 
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad núms. 418/87 y 421/87 y en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91, todos acumulados, el primero interpuesto por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en cuanto Comisionado de 56 Diputados, contra los arts. 3, 4, 9 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales; el segundo formulado por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, contra el art. 9 de dicha Ley; y las cuestiones planteadas, ambas, respecto asimismo del citado art. 9 de la mencionada Ley por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Han sido partes el Gobierno Valenciano, representado por el Letrado don Fernando Raya Medina, el Fiscal General del Estado y las Cortes Valencianas, representadas por su Presidente, don Antonio García Mirrals. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de marzo de 1987, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, actuando como Comisionado de 56 Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales ( núm. 497, de 31 de diciembre de 1986). En el recurso, tramitado bajo el núm. 418/87, se aducen los motivos impugnatorios siguientes:

      1. Según el art. 3, (párrafo 1.). (párrafo 2.). El art. 4 dice: .

        Estas normas tienen consecuencias jurídicas efectivas, pues la infracción de tales requisitos es sancionable, a tenor de lo dispuesto en el art. 48 a) de la propia Ley, con sanciones que pueden llegar hasta límites insospechados (art., 51). Dichos preceptos suponen, además, una regulación directa e inmediata de la actividad, afectando al núcleo de la misma, y el establecimiento de unos requisitos y cargas que no existen en el resto del territorio, cuyo incumplimiento impide el puro ejercicio de la actividad a través de unas sanciones draconianas. La vulneración de los arts. 139 y 149.1.1 C.E. resulta, por tanto, clarísima. Asimismo, se invade el art. 149.1.6 y 8 C.E., ya que esta regulación afecta al ámbito jurídico-privado, al situarse en el mismo plano normativo que la regulación de la capacidad jurídica (que improcedentemente cita). La condición de comerciante (también citada con igual improcedencia) está regulada por el Código de Comercio y de ella deriva la facultad de ejercer la actividad comercial. Todo lo demás es exceso competencial y, por tanto, inconstitucional.

        La incompetencia en que incurre el legislador autonómico viene también dada por otras vías. Entre ellas, el integrar en su regulación leyes estatales, configurando con las mismas el supuesto de hecho de la Ley autonómica así integrada, que luego se exige por vía de sanción, y la absoluta falta de proporcionalidad y razonable adecuación al fin, puesto que la Ley establece sanciones redundantes en el presente ejercicio de sus propias competencias para el caso de que se infrinjan leyes claramente estatales (fiscales, de Seguridad Social, etc.), que ya poseen sus propios mecanismos sancionadores. Por último, todo ello se agrava con la absoluta discrecionalidad de la regulación del art. 4 (apartados 1, in fine, y 2). Aquí se hace patente el abusivo ejercicio de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9 C.E.).

      2. El art. 9 de la Ley impugnada dispone: (párrafo 1.). (párrafo 2.). (párrafo 3.).

        El último párrafo transcrito también constituye objeto del recurso, porque la incompetencia para la declaración que contiene es manifiesta, al tratarse de legislación laboral. Más esto aparte, el precepto supone el establecimiento de un principio general de limitación de la libertad de horarios, contra la dicción literal del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, que establece la libertad de horarios comerciales, al amparo, según su preámbulo, del art. 149.1.1 y 13 C.E. y que posee la naturaleza de norma básica, según el mismo preámbulo. Hay, pues, infracción competencial, pero también material del art. 139 C.E., pues la desigualdad respecto de las condiciones básicas establecidas por el legislador es notoria, con ruptura de la unidad económica y de mercado. De todos modos, la infracción patente es la del art. 149.1.13 C.E. (y del art. 34.1 del Estatuto de Autonomía), al violarse una norma que expresamente constituye . Es cierto que el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 utiliza la expresión , pero ello sólo significa que las Comunidades pueden establecer excepciones concretas y regladas al principio general, siempre que tales excepciones se asienten en competencias específicas de las que sean titulares y que las mismas guarden con su fin la proporción y adecuación racional que exigen las SSTC 64/1982 y 88/1986.

        De otro lado, el precepto recurrido guarda directa relación con la defensa de la competencia, título competencial del Estado. Es, además, un precepto caracterizado por su extrema discrecionalidad, que desborda todas las exigencias de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9 C.E.). En el art. 9 de la Ley impugnada, en efecto, la regla general es la limitación excepcionable, sin que exista criterio alguno para concretar tales excepciones. Además, toda la materia queda deslegalizada, lo que supone nuevas violaciones constitucionales. Se viola especialmente el art. 9 C.E. y los arts. 149.1.1 y 139 C.E., éstos al establecerse un régimen de discrecionalidad absoluta que entraña una alteración fundamental de la posición jurídica de los comerciantes en el territorio de la Comunidad Autónoma. Violación que se cualifica por suponer un desproprocionado ejercicio de las competencias -al limitarse con carácter absolutamente discrecional el derecho a la libertad de empresa-, contra la doctrina de la STC 64/1982. Y, finalmente, se viola la reserva de Ley contenida en el art. 51.3 C.E., al deslegalizarse por completo la materia.

      3. La argumentación sobre la discrecionalidad absoluta que la Ley recurrida establece en varios casos pasa a tener una enorme relevancia en relación con el bloque normativo que constituyen los arts. 13.3, 17 y 43.2 a), sobre apertura de establecimientos comerciales. Ciertamente, esta desmedida discrecionalidad es una técnica habitual en esta Ley. Algunas veces parece que su fundamental finalidad es atribuir a la Administración autonómica un haz de competencias amplísimo y determinado que le permitan controlar totalmente, por razones de pura oportunidad, la actividad comercial (requisitos para ser comerciantes, horarios, apertura de establecimientos, etcétera). Todo ello reviste trascendencia constitucional, si se comprueba que esta discrecionalidad se prevé sin ningún criterio objetivo para su ejercicio.

        El art. 13.3 de la Ley determina que . Por su parte, el art. 17, innova el ordenamiento común estableciendo una nueva licencia (además de la de apertura y de obras), que exige para (núm. 1); asimismo establece cuáles son, , estas grandes superficies (núm. 2) y los criterios de ejercicio de esta competencia: (núm. 3). El art. 43.2 a), finalmente, se impugna por simple conexión.

        Pues bien, la licencia de apertura es esencial para el ejercicio del derecho de libertad de empresa, puesto que es su condición mínima. Por ello, el esfuerzo legislativo y jurisprudencial de los últimos años había llevado a configurar esta licencia como algo absolutamente reglado. La nueva licencia de la Ley recurrida supone la destrucción de todo este esfuerzo jurídico y la reimplantación de una altísima cuota de discrecionalidad. Los criterios que se establecen para estas licencias de apertura (las preexistentes, a través de las normas previstas en el art. 13.3, y las nuevas creadas por el art. 17) son tan sumamente amplios que supone que se conceden o deniegan por mera oportunidad. Los presuntos parámetros legales son, en realidad, ejemplos de oportunidad pura, ya que coinciden con el núcleo legítimo de la libertad de empresa. Los tres primeros apartados del art. 13.3 (y los de su último apartado) y todos los del art. 17 son criterios de pura oportunidad, los cuales no son propios de la Administración, sino parte del ejercicio privado de la libertad de empresa. en manos de la Administración todo eso es oportunismo, y quizás pueda ser futura arbitrariedad.

        Esta situación jurídica supone una radical diferencia con la existente en el resto del territorio. Y el establecimiento de una limitación al derecho a la libertad de empresa que suponga su reserva de autorización discrecional es de por sí una violación de los arts. 139 y 149.1.1 C.E., una desproporción manifiesta del ejercicio de las competencias autonómicas y una vulneración material del art. 9.3 C.E., en cuanto contiene los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad. La alteración de la posición jurídica de los ciudadanos parece clara. Pasan de estar sujetos a licencias regladas, que atienden a intereses públicos, reguladas y definidas, a estar sujetos a una licencia cuyos parámetros son de pura oportunidad o conveniencia, no conectados a competencia sectorial alguna. Igualmente es...

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